社会工作参与社会救助的模式建构【2】

马凤芝

2017年08月17日10:56 来源：国家行政学院学报

原标题：马凤芝：社会工作参与社会救助的模式建构

（三）混合模式

社会工作参与社会救助可选择的第三个模式是混合模式（Mixed delivery of services）。所谓混合模式，按麦肯泰尔和霍沃思的说法，是指针对整合模式和分离模式所发展出来的“一种内在的中间可能性”（an inter mediate possibility）。［28］这种内在的中间可能性由整合模式和分离模式延伸而来，既与这两个模式不同，又带有这两个模式的特点。从在一个机构里处理经济援助和社会服务来讲，它是整合的；从一个机构里的不同工作人员分别处理经济援助和社会服务来讲，它是分离的。皮利埃文和格罗斯（Piliavin，Irving and Gross，Alan E.）指出，处于分离状态下的社会救助对象，从两个不同的工作者那里接受服务和管理，一个是服务工作者，另一个是资格技术人员。［29］麦克唐纳和皮利埃文（Mcdonald，T. P. and Piliavin，Irving）亦指出，在分离状况下，把传递社会服务的责任赋予一个工作者群体（例如，社会工作者、服务工作者或个案工作者），而把决定一个人的社会救助资格及督导救助付款的职责指派给另一个群体（例如，个案助理或技术人员）。［30］虽然这两则关于混合模式的定义没有明确指出社会服务与经济援助是在同一个机构里由不同工作人员提供的，但它们是皮利埃文和格罗斯以及麦克唐纳和皮利埃文基于对美国明尼苏达州明尼阿波利斯市亨内平县（Hennepin County）公共福利部门的社会救助实践提出来的，因而具有在同一个机构里由不同工作人员分别提供社会服务与经济援助的含义。

我们所建构的社会工作参与社会救助的混合模式，就是这样一种把经济援助与社会服务两种功能集中在某一个机构里，但由不同工作人员实施的模式（见图3：混合模式）。考虑到我国社会救助的实施以行政管道为主和社会工作仍处于发展的初级阶段的现状，我们建议这个机构沿用街道办事处（社会救助经办机构），但在该机构里要分设三个小组或分支，分别履行不同的职责，发挥不同的功能。这三个小组或分支可分别称为“受理组（或接案组）”、“经济保障组”和“社会服务组”。具体来讲，受理组具体负责：（1）通过统一受理社会救助申请的窗口，及时受理社会救助申请人的申请；（2）根据社会救助申请人的情况，行使一定的酌情权，把他们分别转介给经济保障组、社会服务组。经济保障组具体负责：（1）对申请人的家庭收入状况、财产状况进行调查核实，提出初审意见，在申请人所在社区公示后报县级人民政府民政部门审批；（2）对获得最低生活保障家庭的人口状况、收入状况、财产状况定期核查。社会服务组具体负责：（1）对社会救助申请人的需求进行进一步评估，与社会救助对象一道确认其社会服务需求；（2）根据评估结果，并依据《暂行办法》和《意见》的要求，为社会救助对象提供社会融入、能力提升、心理疏导、资源链接和宣传倡导等社会服务。

相对于整合模式和分离模式来讲，混合模式企图扬其长、避其短。因此，混合模式的关键，是如何把整合模式和分离模式的长处结合起来。这就要求，第一，县级以上地方人民政府应支持在街道办事处（社会救助经办机构）设立社会服务组，并通过向社会工作服务机构购买岗位或公开招聘的方式充实社会工作者。第二，由于受理组工作人员在转介社会救助申请人过程中要行使一定的酌情权，因此，要对该组现有的社会救助经办人员进行社会工作专业培训，使之能够胜任转介工作。第三，也是最重要的，是要在三个小组之间建立起有效的沟通机制。三部分工作人员虽分属不同的小组，但他们是一个整合的工作团队。三部分工作人员均以社会救助对象为核心，相互之间既有分工，又有合作。以定期召开三个小组联席会议等形式，沟通社会救助对象的情况，一道为满足社会救助对象的经济保障需要和社会服务需要做贡献。

从理论上来讲，这种混合模式应具备整合模式和分离模式各自的优点。第一，混合模式具有使社会救助对象摆脱依赖、实现自立的潜力。城市最低生活保障对象，有相当一部分是有工作能力的。混合模式在为他们提供经济保障的同时，还为他们提供社会融入、能力提升、心理疏导、资源链接和宣传倡导等社会服务。这为有工作能力的城市最低生活保障对象自雇或就业创造了有利条件。第二，由于混合模式是一个工作团队，可以把来自各小组工作人员关于社会救助对象的信息汇总，形成对社会救助对象的整体看法，对其提供所需要的经济保障和社会服务，从而避免仅从社会救助机构的角度，把社会救助对象只看作是简单的一个可能或者不可能符合救助资格的人。［31］第三，同样由于混合模式是一个工作团队，三个小组之间有分工又有合作，这不但有利于街道办事处（社会救助经办机构）内部的协调，同时便于社会救助对象及时寻求经济保障和社会服务。第四，在混合模式下，由于不同的工作人员分属不同的小组，分别专门从事一项工作，社会服务组中的社会工作者可以从既提供经济援助又提供社会服务的“救济的沉重负担”中解放出来，为社会救助对象提供更好的社会服务。第五，在混合模式下，受理组工作人员专门负责接待社会救助对象，有可能避免整合模式下社会工作者强迫社会救助对象接受社会服务的风险，以及破坏二者之间专业关系的风险。

当然，混合模式也存在理论上的缺点。第一，在混合模式下，社会服务组中的社会工作者可能会受到经济保障组尤其是整个街道办事处（社会救助经办机构）的行政挤压，导致出现社会工作者忙于经济保障事务甚至一般性行政事务，而不能从事专业社会服务的现象。无论社会服务组中的社会工作者是通过向社会工作服务机构购买岗位而来的，还是通过公开招聘而来的，他们在混合模式中可能都会处于弱势地位，极有可能被经济保障事务及一般性行政事务压垮。第二，受理组工作人员是最先接触社会救助对象的工作人员，他们在是否要向经济保障组和社会服务组转介社会救助对象上会行使一定的酌情权。倘若受理组工作人员缺乏专业社会工作培训，他们就很难判断出社会救助对象是否有社会服务需要。第三，混合模式的关键是要在三个小组之间建立起有效的沟通机制，但这种沟通机制尚无现成的经验，亟须地方创造性的实践。

三、结语

综上，本文根据《暂行办法》和《意见》的要求，针对我国社会救助与社会工作发展的现状，并参考社会工作参与社会救助的国际经验，建构出了我国社会工作参与社会救助的三个可供选择的模式。这些模式可以看作是社会工作参与社会救助的“理想型”，每一个模式各有长短，在国际上也有不同的实践经验。我国在推进社会工作参与社会救助过程中，各地方可以根据自己的实际情况，本着“以证据为本的实践”（evidencebased practice）的原则，选择其中的一个模式或所有模式进行实验，并根据一定的标准对它们的实施效果进行评估研究，进而从地方的创新性实践中提炼中国特色的社会工作参与社会救助的模式，有效地推动《暂行办法》和《意见》实施和落实，并为国际社会提供和积累社会工作参与社会救助的新鲜经验。（马凤芝北京大学社会学系教授、博士研究生导师）

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来源：《国家行政学院学报》2017年第4期

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(责编：曹淼、谢磊)