新时期产业政策转型的思考【2】

推进产业政策转型要创新实施工具和手段

按照政府干预的方式划分，产业政策的实施手段一般可以分为直接干预型和间接引导型。分析日本、韩国等国产业政策转型的主要做法，一个重要的方面就是产业政策实施手段的变化，即从较多运用行政指令、“通知”“决定”、管制等直接干预性手段向立法、环境营造、信息发布、差别税率等间接引导手段转变。如日本产业政策的主要实施方式已调整为所谓的“展望”政策，即通过审议会、文件及其他方法，在部分市场机制失灵领域向产业界提供政策性金融、财税激励等“抛砖引玉”式的弥补政策。韩国也通过发布三个不同版本的新增长动力规划和产业政策研究报告等引导产业发展。

我国产业政策转型在实施手段上也应借鉴日韩等国的做法，创新产业政策实施工具和手段，大幅减少甚至取消直接干预的做法，逐步转向依靠间接引导型政策手段。加快产业政策制定程序从行政批文向行政立法转变，推动主要依靠法制化市场化手段促进产业发展。加快创新政策工具箱，完善实施手段，更多采用专项建设基金、重大项目工程包、产业发展引导基金等新的政策工具，充分发挥政策资金的引导作用，引导和带动更多社会资本特别是民间资本参与产业发展重大工程建设。积极探索政府资金与信贷、债券、基金、保险等相结合的多种融资组合，有效扩大战略性新兴产业以及交通、能源、水利、信息公共基础设施、云计算大数据平台、人力资本培育、关键共性技术研发等领域投资，推动产业持续健康发展。

推动产业政策转型要重视从政策制定到退出全流程治理，改变重制定、轻实施监督的弊端

产业政策是一个包括政策制定、实施、评估、反馈、退出等全过程的完整体系。但在实践过程中，受制于政策实施过程中的中央地方博弈或选择性实施，以及监督评估力量薄弱等因素影响，我国产业政策出现了重制定轻执行监督等问题，导致部分政策落地难、效果不明显。但事实上，产业政策的评估和监督是产业政策体系中的重要一环，是保障产业政策能否落到实处的重要手段。通过对产业政策实施情况的评估和监督，一方面可以推进政策实施和落地，另一方面也可以通过评估发现政策与现实不相适应的地方，总结经验和教训，对产业政策的调整提出意见建议，动态调整产业政策，实现产业政策制定与实施的互动，促进政策效果最大化。为此，应更加重视产业政策执行和实施的监督，加强产业政策实施效果评估，推广倡导第三方评估，推动形成“政策制定—实施—监管—评估—政策反馈—修改完善—退出”全流程治理机制，确保产业政策取得预期效果。

一是建立各归其位、多元共治的产业政策制定机制。建立产业政策审议会制度，审议会成员主要由产业界、学术界、研究机构、行业协会和政府部门代表人物或知名人士担任，构建由中央政府（部门）、地方政府、行业协会和企业等共同参与的产业政策制定机制，推动由中央政府和产业部门之间的单线政策意见交换向“中央政府—地方政府—产业部门—行业协会—学术机构”等多维度政策交换转变，使产业政策制定能充分反映利益相关者的诉求，避免政策“不接地气”造成空转。

二是建立健全产业政策监督评估机制。引入第三方机构对产业政策实施效果进行独立评估，根据评估结果进行动态调整，提高产业政策实施的精准性。加快构建行之有效的督察和奖惩机制，根据督察结果对政策实施主体和有关人员进行奖励或惩处。

三是建立完善产业政策动态调整机制。针对目前产业政策出台过多过密、以及部分政策措施不适宜等问题，我们建议要对现行产业政策进行清理，及时废止不适应产业发展需要、甚至阻碍新经济新业态发展的“绊脚石政策”，以及相互打架的“扯皮政策”和过时无用的“僵尸政策”，完善产业政策的退出机制，加强产业政策的动态调整。

（本文是中国经济学术基金和国家发改委宏观院重点课题《新时期产业政策的理论创新和我国产业政策转型研究》的阶段性成果，项目编号：A2016041006）

作者单位：国家发展和改革委员会产业经济与技术经济研究所

来源：中国发展观察杂志