韩俊：关于打赢脱贫攻坚战的若干问题的分析思考【2】

三、关于精准帮扶与集中连片特殊困难地区开发紧密结合问题

长期以来，我国扶贫的主要特点是区域瞄准，以贫困地区的区域开发为主要手段。从20世纪80年代中期开始，国家或省确定的贫困县是主要扶贫对象。2011年，国家又确定了14个连片特困地区。虽然2001年开始提出将扶持的重点转向15万个贫困村，但扶贫识别到村到户的机制很不健全。过去区域性扶贫开发尽管瞄准的是贫困地区而不是贫困家庭和个人，但由于贫困人口量大面广、分布集中，通过实施区域性开发，改善了贫困地区的基础设施条件，解决了制约脱贫减贫的共性问题，从面上推动了贫困地区发展和减贫。实践证明，这种做法是管用的、有效的。但也暴露了一些矛盾和问题。比如，一些区域开发措施对贫困人口脱贫的直接作用不很明显，有的贫困县以扶贫开发的名义上大项目、争投资，GDP可能上去了，财政收入上去了，县城建设上去了，但农村贫困人口没有得到多少好处。一些地方扶贫一揽子上项目、下资金，往往是有关系的人、比较富裕的人得到的信息最快、争取的机会最大、拿到的好处最多，而真正老实巴交的贫困户得到的好处反而更慢更少，扶贫资金往往用不到最穷的人身上。有的学者研究发现，近几年的一些扶贫政策，更多的是改善了贫困地区一般贫困家庭的收入状况，却对极端贫困家庭影响不大。一些研究发现，随着整个宏观经济环境的变化，特别是收入分配不平等程度的扩大，处于收入分配底端的贫困人口越来越难以享受经济增长的好处。这意味着经济增长的减贫效应下降。在经济增长减贫效应下降的背景下，处理好贫困地区的区域开发与贫困人口精准帮扶的关系，创新扶贫开发路径，由“大水漫灌”向“精准滴灌”转变，直接对贫困人口实施更加有针对性的扶持政策就显得越来越重要。

从当前致贫的原因来看，可以说仍然呈现出共性因素和个性因素并存的特点。从共性因素看，许多贫困村、贫困户在交通、饮水、用电等基本生产生活条件方面仍很困难。目前，在建档立卡的12.8万个贫困行政村中，有6.9万个不通客运班车，占53.9%；在87.1万个自然村中，还有33万个不通沥青（水泥）路，占39.6%。西部和中部地区建档立卡贫困户分别有22.9%和13.1%饮水困难。西部地区仍有2.6%的贫困村没有通生活用电，10.3%的村未通生产用电。此外，贫困地区产业结构单一，就业机会缺乏，农民增收缺少门路，也是不容忽视的致贫的共性因素。打赢脱贫攻坚战，必须继续推进开发式扶贫，集中力量解决不同类型贫困地区的共性制约和突出问题。加大对贫困地区基础设施建设、产业发展和生态治理的支持力度，加快破除发展瓶颈制约，提高贫困地区社会经济发展水平，努力改善贫困人口发展环境，提高贫困人口脱贫的稳定性、可持续性。

当前脱贫攻坚工作进入了新阶段，呈现出新特点，现有贫困户致贫原因更加复杂多元，有的与缺乏基本技能、转移就业困难有关，有的与家庭成员生病、上学带来的支出增加有关，有的与自然灾害、市场波动带来的收入减少有关，有的与家庭缺乏劳动力有关，而不少贫困家庭往往多重致贫因素交织叠加、互为因果，可以说各户有各户的制约。在建档立卡贫困户中，认为因病致贫的1242.3万户，占42.2%；因缺资金致贫的1043.8万户，占35.4%；因缺技术致贫的658.4万户，占22.3%；因缺劳力致贫的494.1万户，占16.8%；因学致贫的265.7万户，占9.0%；因残致贫的170.9万户，占5.8%；因灾致贫的170.5万户，占5.8%。总的来看，由于这些年来大规模的区域开发，面上致贫共性因素的影响确实下降了，而致贫个性因素的影响则更为突出了。即使在贫困县内，贫困人口所占比例也不高，2012年低于国家扶贫标准的贫困人口占贫困县农村总人口的24.4%。针对致贫原因更加个性化复杂化的贫困人口，不能用大水漫灌的粗放方式帮扶，必须对原来的一些做法进行反思和调整，与时俱进完善扶贫方略，研究区域开发如何与脱贫更紧密地结合。要逐村逐户分析致贫原因，开准“药方”、对症下药，切实把脱贫攻坚转到精准扶贫的轨道上来，真正做到扶贫扶到人身上，脱贫落到人头上，提高脱贫攻坚的针对性、有效性。

四、关于贫困人口能扶必扶、应保尽保问题

摆脱贫困，要把提高扶贫对象的自我发展能力放在优先位置，激发内生动力，把能扶的都扶起来。对绝大多数贫困人口，不能靠发钱养人的办法来扶贫，养一时不能养一世，必须让他们通过劳动实现脱贫致富，过上有尊严的生活。假如能扶的不去扶了，把这些人都纳入了低保兜底范围，那就可能会陷入“福利陷阱”，财政难以为继，社会的活力和动力也会受到损害。中央文件提出的要求是，到2020年，要使建档立卡贫困人口中有5000万人左右通过产业扶持、转移就业、易地搬迁、教育支持、医疗救助等措施实现脱贫。

提高扶贫对象的自我发展能力，就要投资于人，通过发展医疗卫生和教育事业，帮助贫困群众提高身体素质、文化素质和就业能力。

在建档立卡贫困户中，“贫病叠加户”高达42%，在各种致贫原因中，因病致贫往往排得最靠前。彻底阻断因病致贫、因病返贫，关键是要让农民看得起病，尤其是看大病时要有救助。要在新农合报销和大病保险的基础上，加大救助补助力度，提高报销比例，切实减轻农民的疾病负担。

治穷先治愚。教育是贫困地区经济发展和社会进步的奠基石，要着力加强教育脱贫，加大教育扶贫工程实施力度，把提高人的素质作为脱贫减贫的治本之策，既扶志，也扶智，阻断贫困代际传递。

提高贫困家庭劳动力的就业能力，是帮助贫困人口摆脱贫困最见效的措施。贫困地区发展特色种养业自然风险、市场风险都很大，要研究些有效办法，防止生产和市场大起大落，帮助农民化解生产经营风险。外出打工是贫困地区群众增收最快的途径，目前，贫困地区劳动力还有富余，要切实抓好培训和劳务输出的组织工作，帮助他们实现稳定就业、体面就业。

从每个贫困家庭致贫的具体原因看，在做好扶贫开发工作的同时，还必须尽快实现农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接。按照中央文件的要求，有2000多万完全或部分丧失劳动能力的贫困人口，要通过全部纳入低保覆盖范围，实现社保政策兜底脱贫。现在农村低保人每月人均享受补差收入125元，全年人均就是1500元，相当于补了目前贫困标准的54%。问题是平均数说明不了贫困人口各不相同的实际状况。有点收入的贫困户给了补差可以达到贫困线以上，但那些没有劳动力的家庭给这点补差就达不到贫困线了。目前农村低保制度还做不到对所有的贫困人口兜底的保障，主要是低保标准大都低于扶贫标准。要通过进一步完善农村低保制度，逐步提高低保标准和补助水平，把该保的都保起来，使那些没有或基本丧失劳动能力的贫困人口收入达到贫困标准以上，体现社会公平正义。实现扶贫开发政策与农村低保制度有效衔接，这个要求在农村低保制度建立之初就明确提出来了，但目前还没有真正落实到位。需要尽快制定农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的实施方案，核心是加大农村低保省级统筹力度，低保标准较低的地区要逐步达到国家扶贫标准。

五、坚持扶贫开发与生态保护并重问题

贫困地区往往也是生态脆弱地区，许多地区贫困就是因为过去掠夺开发、过度开发，破坏了生态环境。推进扶贫开发，必须牢固树立绿水青山就是金山银山的理念，把生态保护放在优先位置，探索生态脱贫新路子。近些年国家大规模实施的退耕还林、退牧还草和草原生态保护等生态修复工程，把生态保护建设与带动农民增收结合起来，惠及了中西部农牧民，许多贫困人口因此脱贫，成为名符其实的生态扶贫工程。要加大贫困地区生态保护修复力度，增加重点生态功能区转移支付。创新生态资金使用方式，利用生态补偿和生态保护工程资金使当地有劳动能力的部分贫困人口转为护林员等生态保护人员。完善森林、草原、湿地、水土保持等生态补偿制度，提高补偿标准，让贫困地区农民从生态保护修复中多得实惠。

一些贫困地区生态极度脆弱，不具备生存条件。在这类“一方水土养不起一方人”的地区，易地扶贫移民搬迁是脱贫的最好办法，是有效缓解贫困地区生态环境压力的战略举措。文件提出，对居住在生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发等地区的农村贫困人口，加快实施易地扶贫搬迁工程。易地扶贫搬迁往往是整村、多村全部家庭的整体移民，涉及农户土地财产等利益关系，政策性很强，是一项极其复杂的系统工程，必须坚持群众自愿、积极稳妥的原则，因地制宜选择搬迁安置方式，完善搬迁后续扶持政策，确保搬迁对象有业可就、稳定脱贫，做到搬得出、稳得住、能致富。

六、关于政府市场社会协同发力问题

脱贫攻坚是全社会的共同义务，要强化政府责任，引领市场、社会协同发力，鼓励先富帮后富，构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫互为补充的大扶贫格局。各级政府必须在扶贫开发中发挥主导作用，文件提出，强化脱贫攻坚领导责任制，实行中央统筹、省（自治区、直辖市）负总责、市（地）县抓落实的工作机制。在切实履行政府扶贫责任的同时，也务必要用好市场这只手，通过建立有效的激励机制，吸引更多的社会资源参与脱贫攻坚，走出一条靠发展市场经济带动群众脱贫致富的好路子。目前东西部扶贫协作工作缺乏刚性约束，工作开展不平衡，援助力度较小，2014年东西部扶贫协作政府援助资金规模是13.4亿元。文件要求，东部地区要根据财力增长情况，逐步增加对口帮扶财政投入，并列入年度预算。目前，援藏、援疆、援青是按上一年度地方财政一般预算收入的一定比例（援藏为0.1%、援疆为0.3%~0.6%、援青为0.05%）安排财政援助资金，考虑到东部地区已承担了援藏、援疆、援青等任务，文件对东部地区对口帮扶投入规模没有提出具体量化要求，而是由东部地区量力而行。健全东西部扶贫协作机制，突出了两个重点：一是要强化以企业合作为载体的扶贫协作。二是要更多发挥县（市）作用，启动实施经济强县（市）与国家扶贫开发工作重点县“携手奔小康”行动。

扶贫济困是中华民族的传统美德，社会扶贫的力量会越来越大。当前社会扶贫缺的不是公益热情，而是信任。要树立全社会对公益扶贫的信心，着力打造扶贫公益品牌，及时全面公开捐助扶贫信息，提高社会扶贫的公信力和美誉度。“善者不亏，行之则远”。要构建好人好报的社会氛围，让积极参与社会扶贫的单位、企业和个人政治上有荣誉、事业上有发展、社会上受尊重。