个人所得税：改革之路怎么走

个人所得税作为与老百姓关系最为密切的税种之一，改革呼声一直不绝于耳。尤其是进入经济发展新常态下，我国的个税改革已经不是某一个具体要素的改革，而是进入到了一个整体性改革的新阶段，需结合经济、社会发展统筹规划，并充分考虑各项手段、措施的可操作性，对课税模式的转变、费用扣除的确定、税率的优化调整、征管流程的重构等做出通盘设计。

1.“调节收入差距”效果如何

随着改革开放的深化和社会主义市场经济的发展，我国社会收入分配不公的现象也越来越明显，使得税收收入也存在着较大的差异。再者，近些年，个人和家庭的收入不再单纯地依赖工资薪金收入，呈现出多元化和隐形化的特征。而个税改革由于种种原因明显滞后于这种收入格局变化，相关制度设计存在缺陷和问题，使个税调节收入分配的作用发挥十分有限。不仅如此，个人所得税还有被边缘化的表现，其调节功能亟待优化和强化。

我国个人所得税最早于1950年1月由政务院颁布的《全国税政实施要则》提出：“我国拟开征个人所得税、资本利得税等14个税种”，但当时只限于提出拟开征，并未付诸实践。个税的真正实施是在1980年，其背景是党的十一届三中全会提出对外开放，为维护国家主权和税收收益权，主要针对外国来华人员开征个人所得税。其后，20世纪80年代后期又开始对国内居民征收个人收入调节税。1994年分税制改革，将上述两税与城乡个体工商业户所得税合并，形成了目前个人所得税制的基本框架。其后，国家又对个税进行过几次重大调整。最近的一次调整是2011年9月1日，将个税的起征点由原来的每月2000元调高至3500元，并将工资薪金所得的超额累进税率由9级减至7级，取消了15%和40%两档税率，将最低的一档税率由5%调整为3%。

根据统计数据，起征点调到3500元后，工薪所得纳税人占全部工薪收入人群的比重由原先的28%下降到不到8%。“调节收入差距”本就是个税征收的应有之义，所以就工薪收入群体而言，这种改变符合其优化原理。然而这一税改使高收入者增加纳税、低收入者减少缴税的效应却只限于工薪阶层。具体分析，首先，在总体框架上未能充分体现“综合与分类相结合”的改革方向，除工薪所得之外的高收入调节机制没有建立。其次，“劫富”效应不明显，比如，将年收入12万以上定义为高收入群体，这种设置标准偏于老化，对真正的富豪征税效果不明显。再次，此次个人所得税改革“济贫”效应也有限。因为改革之前月收入低于2000元的人群原本也不需要纳税，改革之后调整为3500元，对于普通薪酬的人群来说，也就是减少了几十元税负支出，但对于高薪酬人群来说，却能够节约几百元甚至更多。个税设计的初衷是调节高收入、缓解因社会收入分配不公造成的矛盾。然而，2011年后个税征收仍存在“逆向调节”现象，工薪阶层成了实际的纳税主体。

在税制设计中，首先要考虑的便是税种的功能定位问题。传统意义上，个人所得税的最基本功能即为组织财政收入和调节收入分配。然而，近十多年来，我国的个税占税收总收入的比重平均仅在7%左右；占公共财政收入的比重更低，仅为6%。可见，我国个税在组织财政收入的功能方面不够理想。原因主要在于我国目前尚处于社会主义初级阶段，虽然已经过了多年的发展，但生产力水平和人均GDP与发达国家相比仍然相对较低，大部分家庭的收入都是用于维持基本生活需要，个人收入很难作为普遍征收的对象。

2.不应再纠结于“起征点”调整

我国个人所得税从1980年正式开征至今已有36年，“综合与分类相结合”的改革方向也早已在2003年中央文件中明确。但时至今日，个税已有的改革始终围绕着工薪所得免征额的调整，真正意义上的综合与分类相结合的改革没有实质性推进。很显然，个税改革不应再纠结于“起征点”的调整，而是应尽快建立以家庭为单位、按年计征的现代所得税制度，并明晰改革的时间表和路线图。

目前，我国采用的是超额累进税率（对工资、薪金所得适用3%~45%的7级超额累进税率，对个体工商户的生产、经营所得和对企事业单位的承包、承租所得实行5%~35%的5级超额累进税率）和比例税率（对劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费所得、利息股息红利所得、财产租赁、转让所得、偶然所得和其他所得适用20%的比例税率）。这种税率设计结构过于复杂，与国际上通行的简化税率结构、降低税负的个税改革趋势不相适应。

当前，我国实行分类所得税制的模式，个人所得税的税目共分为11类：“工资、薪金所得；个体工商户的生产、经营所得；对企事业单位的承包经营、承租经营所得；劳务报酬所得；稿酬所得；特许权使用费所得；利息、股息、红利所得；财产租赁所得；财产转让所得；偶然所得；经国务院财政部门确定征税的其他所得”，并规定了每个应税项目的费用扣除标准、适用税率和计税办法。这种征税模式一目了然，便于征收，但也存在弊端，并未涵盖所有的收入方式，即不在11个税目范围的收入就都不需要缴纳个税。

而近年来，我国居民的收入已由工资收入为主向收入形式多元化发展，利息、股息和红利等资本性收入也逐渐成为居民收入的重要来源。另外，职务补助及其他实物补助形式也构成居民收入的重要组成部分。而上述这些收入在现行个人所得税制下，无法自动地成为应税项目，这就使得我国个人所得税的税基过于狭窄，分类所得税制难以体现公平税负原则。此外，前述11个税目，由于其税率和扣除费用不同，界限比较模糊，这就为纳税人将其所得收入在不同项目之间转移创造了空间。

个人所得税是世界各国普遍征收的一种税，近年世界各国的个人所得税发展趋势是低税率、宽税基的税制结构。相比之下，我国的个税费用扣除标准对个人的实际税负能力考虑不够充分。例如工薪所得，目前我国对所有的纳税人免征额均为3500元，却未考虑每个纳税人的情况彼此之间差异很大。有些人处于并有可能长期处于单身状态，有些人则有家庭，且家庭成员人数也不一样；有些人需要教育子女，有些人需要赡养老人。而且，不同地区的生活水平也不尽相同，这些都会影响到纳税人的生活总成本和实际的税收负担。

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