基础养老金全国统筹：国际经验与我国之对策

“十三五”规划纲要明确提出要“实现职工基础养老金全国统筹。完善职工养老保险个人账户制度，健全参保缴费激励约束机制，建立基本养老金合理调整机制。”实现基础养老金全国统筹已经成为党和政府重要的既定目标与任务，既是撬动户籍改革、财税改革、教育改革和营造公平竞争环境的基础性条件，也是打破劳动力市场分割格局、形成全国统一大市场、缩小地区间经济社会发展差距和维护基础养老金安全的重要保障。如何借鉴国际经验，提出适合中国国情的基础养老金全国统筹的政策措施，有着极为重要的意义。

我国基础养老金统筹层次的现状

早在1991 年，中央就开始呼吁要提高基础养老金的统筹层次。为了响应中央的号召，各个省份依据各自的实际情况，相继采取不同的措施来推动养老金统筹层次的提高，但是收效甚微，统筹层次主要集中在“县级统筹”和“市级统筹”的局面依然没有改变。为了改变这一局面， 2007 年劳动和社会保障部、财政部联合下发《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》，对实现省级统筹的意义、标准、措施做出了更加明确的说明。此后，各个地区都相应地制定了针对本省的省级统筹制度。截至2009年底，全国所有的省级行政区都制定了省级统筹的制度。

各地虽然都建立了省级统筹的相关制度，但在推行过程中效果并不理想。据人力资源与社会保障部及有关部门评估，目前达到了省级统筹的标准也仅有 25 个省级单位；但按照真正意义上较为规范的省级统筹标准，仅有北京、上海、天津、陕西和福建五省市实现了真正意义上的省级统筹。除这五个省市以外，其他省市的基础养老金统筹层次依然还在“县级统筹”和“市级统筹”，管理也比较分散。基础养老金全国统筹的核心问题是要实现“养老保险统一费率、统一管理、统一调度”，但做到这一点的省份并不多。大部分省（直辖市、自治区）实行的其实是省级调剂金制度，即以地市级统筹为主，养老金无法在不同的省份进行有效调剂使用。

我国基础养老金全国统筹存在的问题

（一）区域经济差异比较大，发达的地区不愿意提高统筹层次

改革开放30多年来，我国经济整体上实现了跨越式的发展，但各个地区因资源禀赋和区位优势等差异的存在，客观上造成东中西部地区的经济发展并不平衡，区域经济差异比较大。由经济发展水平的差异，造成不同地区基础养老金的盈余情况存在较大差别。总体而言，东部发达的地区基础养老金存在较多盈余，而在中西部欠发达地区的基础养老金的盈余比较少，甚至出现缺口，靠中央财政补贴。这造成在基础养老金全国统筹推进的过程中，最大的难点在于如何解决不同地区养老金结余的利益问题。在一些基础养老金有较多盈余的地区，比如，四川、山东、浙江、江苏等省份，对基础养老金统筹层次的提高缺乏积极性。发达的地区担心基础养老金全国统筹以后，其盈余部分会被瓜分，甚至被用来补贴中西部地区一些养老金存在缺口的省份；并且，基础养老金全国统筹以后，会影响到其地方退休者的待遇，挫伤劳动者的积极性。因此，发达地区出于自身的利益考虑，对基础养老金全国统筹表现出抵制的态度。

（二）地方事权与中央事权划分不清，导致基础养老金统筹层次难提高

1994年我国实行财税体制改革以后，基本上形成了分权制财税体制。这一财税体制改革的积极效应是显而易见的，但也有不小的争议。比如，中央政府和地方政府从以前的利益共同体逐步演变成为相对独立且利益相互排斥的主体，各自有着明确的财政收支来源，双方都想争取更多的财政收入。又如，中央事权和地方事权划分交叉模糊，地方政府为了争取更多的财权的途径就是争取更多的事权。此种分权制财税体制，客观上也会影响基础养老金全国统筹：一是因为基础养老金统筹到哪个层次，哪个层级的政府就会承担最后的责任，财政就会面临较大的压力，因此越往上阻力越大。二是如果实现基础养老金全国统筹，地方的事权和财权会同时减少，地方会有一部分财政收入转移给中央统筹安排。地方政府特别是发达地区政府认为，实现基础养老金全国统筹，会剥夺其事权与财权，减少其财政收入，不利于其地方经济的发展，因而在基础养老金全国统筹中的积极性不高。

（三）缺少统一的劳动保障电子政府平台，加大了基础养老金全国统筹难度

当前，在不同的行政等级下，基础养老金统筹的规范各不相同，局面比较混乱，由此造成不同的地区有不同的技术平台和操作手段来管理各自的基础养老金信息系统。此外，各自的养老金信息系统之间又没有统一的规范来指导，不同的统筹单位基于各自的实际情况依据不同的标准，建立了差异比较大的信息系统。这造成各个信息系统独立分割，即便在省级统筹的情况下，市级的信息系统与省级的信息系统也有很大差异，省级之间的信息系统也有较大差异。在这样的客观情况下，在短时期内实现基础养老金的全国统筹，不同地区的数据整合工作是一项非常繁杂的工作。由此可见，在全国范围内尚缺乏统一的劳动保障电子政府平台，增加了基础养老金全国统筹的困难。