进一步探索和完善土地储备制度

20年来，土地储备工作对经济发展和城市建设都起到了非常重要的作用。但近年来，经济发展呈现新常态，新型城镇化建设不断推进，棚户区改造和地方债管理体制改革等新政策出台。这些变化都对土地储备工作提出了新的要求，土地储备工作在运作模式、功能作用、融资方式及风险控制等多方面都需要进一步探索和完善。

土地储备工作的现状

（一）土地储备机构与职能

我国土地储备制度起源于上海，1996年8月上海成立我国第一家土地储备机构——上海市土地发展中心。1997年8月，杭州土地储备制度启动。1999年6月，国土资源部以内部通报形式转发《杭州市土地收购储备实施办法》和《青岛市人民政府关于建立土地储备制度的通知》，并向全国推广杭州、青岛两市开展土地储备的经验。至2001年11月，全国已建土地储备机构2000余家。
2007年国土资源部颁布的《土地储备管理办法》对土地储备的工作内容进行了定义，即土地储备是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，进行前期开发、储存，以备供应土地的行为。

就各地的实践来看，储备机构的机构设置也不尽相同。例如，杭州市的储备机构是隶属于市土地管理局的土地储备中心；武汉市的储备机构是隶属于市城市规划国土资源管理局的市土地整理储备供应中心和市土地交易中心；南京市土地储备机构是隶属于南京市国土资源局的土地储备中心等。

（二）土地储备资金及融资管理

在土地征购中，储备机构需要通过征用、收购、置换、转置、到期回收等方式，从分散的土地使用者手中把土地集中起来。征用农地、收购市地都需要储备中心垫付大量资金。目前城市土地储备机制运作过程中，资金来源有以下渠道：政府拨款、银行贷款、土地出让金和合作开发资金等。

由于土地储备过程需要巨大资金，因此面临较大的金融风险。土地储备的资金风险主要在三个方面：

1.储备机构融资相关法律不完善。目前各地区都建立了土地储备制度及相关规定，但还没有一部具体的法律或行政法规来规范全国土地收购储备，导致当前土地收购储备运行缺乏统一性。由于没有充分法律依据，一旦产生法律纠纷，对发放贷款的银行将产生不利的后果。

2.土地贷款占银行贷款的比重过大。银行贷款在多数地区的土地储备融资中的比例高达80%甚至更多；在银行贷款中，短期债务又占了相当大的比例。但储备机构的土地收储、整理和出让的工作周期却很长，资金投入量很大。这就使得土地储备机构承担着沉重的利息负担，也面临着维持资金链的巨大压力。

3.土地储备机构属于事业单位，不是严格意义上的市场主体。在财力方面，各地成立的土地储备机构在名义上都是独立法人，但能够独立支配的财产是有限的。而《土地储备管理办法》对土地储备资金管理有严格规定，要求财政性资金依法不能用于土地储备贷款担保。

土地储备工作中的问题

（一）土地储备相关法律法规已不能适应实际需要

目前，我国的土地储备工作的主要依据是《土地储备管理办法》（国土资发〔2007〕277号）和国土资源部等四部委联合出台的《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕162号）等文件。但这仍属于业务规范性文件，没有达到法律规范性文件的层级。

2011年，《房屋征收条例》的颁布改变了土地储备机构“动迁人”资格。在2014年，国务院颁布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号，以下简称43号文），取消了土地储备机构的融资资格。不仅如此，当前城市土地储备工作涉及的城中村改选、棚户区改造、促进企业转型升级、重点项目土地整理等，都与城市建设和经济发展密切相关，土地储备的目的不再是单一的调控土地市场，规范土地市场运行。现行土地储备办法已经不能适应城市建设的最新进展。

（二）跨地区土地储备工作协调难度大

目前的土地储备是以市县政府为单位进行决策，同一省份内邻近的市县之间协调并不容易，跨省份的高层次协调难度更大。跨地区的产业分布、人口流动和经济协调发展需要相关土地政策的有力支撑。

以北京、天津、河北之间的关系为例，在京津冀协同发展背景下，京津冀许多城市之前自己制定的规划需要进行调整，也涉及成本和收益之间的分配和协调问题。

就北京而言，其部分功能要疏解，北京市的总建设用地不是要增加而是减少，正在进行的很多工业和商业项目受到影响。一些大的功能区，比如丽泽，过去规划是重点发展区，已经大量投入资金建设了公共服务设施，成本收回就会出现困难。北京市的东城西城是拆迁力度很大的地区，但很多土地只能作为公共设施，成本也难以收回来。

一些邻近北京和天津、有条件承接产业和人口疏解的中小城市，亟须调整城市规划适应新的发展阶段。以廊坊市为例，其中心城区发展空间已近枯竭，现在已经面临无地可征的局面。廊坊需要尽快结合京津冀协同发展规划和北京新机场项目调整城市规划和土地利用总体规划。

（三）市和区县两级土地储备机构缺乏协作

目前，在很多地级以上城市，市级储备机构和下属区县的储备机构相对独立地运行，缺乏协作，容易导致城市建设无序进行，连片土地开发困难，土地价值不能充分开发。 天津的土地储备就属于“两级政府、两级管理”的工作模式：城市发展控制区以内，由天津市土地整理中心负责统筹管理土地储备业务；城市发展控制区以外，由各区（县）土地行政主管部门按行政辖区统筹管理土地储备具体业务。各土地储备机构负责具体实施土地储备工作。这样的分工机制使得市和县区两级土地储备机构互相协作不够，在城市整体建设中缺乏统筹。