加快立法促进我国民用飞机产业大发展

2016年，我国自主研发的C919大型客机可望迎来首飞。航空工业被喻为“工业之花”，以大型客机为代表的民用飞机产业作为航空工业的排头兵，更是一国经济实力、工业水平、国防实力、科技进步水平的综合展示和重要指标。早在2014年5月23日，习近平总书记在中国商飞公司设计研发中心考察调研时就指出，“我们要做一个强国，就一定要把装备制造业搞上去，把大飞机搞上去，起带动作用、标志性作用”。

近年来，我国民用飞机产业实现了跨越式发展，但需要看到的是，民用飞机产业发展中仍面临着一些体制机制障碍，特别是缺少与民用飞机产业发展直接相关的法律制度，导致民用飞机产业在顶层设计方面没有相应的法治保障，既不利于加快我国民用飞机产业发展步伐，提升我国高端装备制造业水平，也不利于实现我国高端装备制造业“走出去”战略部署。

加快我国民用飞机产业发展具有重要意义

从上世纪70年代开始研制“运10”飞机到具有完全自主知识产权的“ARJ21-700”支线飞机，直至今天的C919大型客机，我国民用飞机产业的发展经历了从无到有，逐渐发展壮大的历程。民用飞机产业的发展壮大，对我国经济、科技、军事等领域都具有极为重要的意义：

一是可以有效地推动我国经济增长。据中国商飞公司预测，随着中国航空市场运力迅速扩张，未来20年内中国市场新增飞机约4700架，总价值在5000亿美元以上；上海市《浦东新区民用航空产业发展规划》更是提出，经过15到20年发展，浦东新区将形成一个产值规模1500亿元以上、财政贡献100亿元以上的民用航空产业集群。可见，民用飞机产业的加速发展必将为经济提供新的增长动力，推动相关产业和区域经济增长。

二是可以促进我国战略新兴产业发展，进而提升整个工业体系技术水平，促进产业转型升级。以民用飞机制造业为代表的民用飞机产业作为集多学科专业为一体的高科技高附加值产业，其发达程度与材料科学、电子信息、精密加工、智能制造等新兴产业发展密不可分。据统计，民用飞机制造业可以为上述相关产业提供12倍于本产业的就业机会。通过对民用飞机产业的持续加大投入，可以反哺与之相关的多个新兴产业的技术发展，对促进产业结构调整和优化起到重要的引导和推动作用。

三是可以加快我国高端装备“走出去”步伐，打破欧美国家对民用飞机等高端制造业的国际垄断。研究报告显示，预计至2031年，全球对C919大型客机所属的160座级单通道喷气式客机的需求量为14538架，价值总量12430亿美元。随着C919大型客机的首飞，我国进入“国际干线飞机俱乐部”，国际民用飞机市场的战略格局将由现在的AB（波音、空客）两极争雄变成ABC（波音、空客、中国商飞）三足鼎立。据中国商飞公司数据，目前C919大型客机国内外用户数量为21家，总订单数达到了517架，其中德国普仁航空、泰国都市航空分别签署了7架和12架购买协议。可见，我国民用飞机产业的发展可以打破欧美等国长期以来对民用飞机制造业的垄断，进而助推“中国制造”装备“走出去”取得突破性进展。

四是可以实现军民融合寓军于民的战略部署。由于大部分航空技术是军民通用的，通过加强民用飞机技术研发和制造能力，能够进一步优化整合和提升航空发动机、航空系统、航空材料等整个航空产业链水平，有利于我国军事航空工业发展，实现军民融合寓军于民目标。

当前我国民用飞机产业发展面临法律困境

虽然我国民用飞机产业近年来取得了极为显著的成就，但与产业高速发展不匹配的是，我国迄今没有出台民用飞机产业发展专门法，法律制度供给的匮乏严重制约了民用飞机产业发展，具体表现如下：

一是缺少法治保障，导致民用飞机产业在顶层设计方面没有明确稳定的指引，不利于持续稳定规范发展。长期以来，我国民用飞机产业缺乏明确的法治保障，只能以产业政策作为发展依据。虽然政策作为顶层设计的主要形式之一，对促进我国民用飞机产业发展起到了积极作用，但政策也存在稳定性不强的固有缺陷，而民用飞机产业作为周期长、投资大、风险高的一项产业，如果缺乏稳定的法律指引，仅靠产业政策予以指导，很可能因机构、人事等因素的变化而导致政策随之发生变化，从长远来看不利于民用飞机产业持续稳定健康发展，也难以真正发挥政策优势，我国民用飞机产业发展几经浮沉的历史教训也验证了这一弊端。对此，国内许多有识之士纷纷大声疾呼，建议加快民用飞机产业立法。

二是缺少法治保障，导致民用飞机产业管理体制繁杂、部门职责不清，不利于引导产业发展和加强监管。从产业性质看，由于民用飞机产业是以航空工业企业为中心，航空运输和服务企业、科研机构、高等学校等构成的复杂庞大的产业体系，对民用飞机产业的引导、管理和监督，既涉及工业、交通运输、教育等主管部门职责，又涉及产业所在地的地方政府职责，还涉及军民产业协调推进等方面，存在管理主体分散、管理体制复杂等情况。由于当前没有一部法律法规对涉及民用飞机产业的部门职责作出清晰划分，容易引发相关部门职能不清、交叉甚至相互抵牾的问题，不利于形成“1+1>2”的有效合力。因此，有必要通过立法来明确民用飞机产业各管理主体的职责，协调它们之间各种利益关系，更好地引导产业发展和加强产业监管。

三是缺少法治保障，导致民用飞机产业发展相关政策措施因为没有法律依据而难以落地。从民用飞机产业发展模式来看，虽然从国家到地方对民用飞机产业给予产业政策、科研政策、财政政策、金融政策等各种支持，但在强调全面依法治国的今天，这些政策措施如果想真正落地生根，都毫无例外地需要转化为法律制度，以法律的强制力作为保障其有效施行的坚实后盾。实践中由于缺少相应的法律规定，导致这些扶持政策在执行时面临因无法可依而推动不力的窘境，不能满足民用飞机产业发展的迫切需求。

四是缺少法治保障，导致民用飞机产业难以有效运用法律规则应对国际竞争和挑战，影响我国高端装备制造业“走出去”进程。在全球贸易法治化的大环境下，美国、欧盟、加拿大和巴西等主要民用飞机产业国通过出台相关法律，扶持本国民用飞机产业，强制性要求他国民用飞机进入本国市场必须遵守相关法律等设置了技术性贸易壁垒，形成对本国民用飞机产业的贸易保护；而我国由于没有出台民用飞机产业专门法，导致一方面我国民用飞机产业参与国际竞争时必须遵守他国法，加大了贸易难度；另一方面，他国进入我国民用飞机市场的壁垒较低，可能会造成“后院起火”问题。这种法律上的倒差别待遇，不利于我国民用飞机产业运用法律规则应对国际竞争和挑战，也干扰了相关产业“走出去”进程。