制度与技术力促“十三五”绿色变革

“迟日江山丽，春风花草香。泥融飞燕子，沙暖睡鸳鸯。”一幅题有杜甫诗句的水墨山水徐徐展开，PPT画面定格，台下掌声如潮——这是3月20日，在由国务院发展研究中心主办、中国发展研究基金会承办的中国发展高层论坛2016年会上，亚洲开发银行行长中尾武彦演讲结束时发生的一幕。

在这个主题为“深化财税体制改革，建设现代财政制度”的会议单元，中尾武彦发表的更像是一篇环保演讲。“在中国的发展过程中，我们应该全力以赴，留住这样的美景”，他说。

中尾武彦的愿望，正是黄润秋的担当。这位刚刚履新环保部副部长的地质科学家在该论坛一个主题为“完善环境治理体系，全面提升环境质量”的会议单元中，被主办方安排第一个做主旨演讲。面对来自世界各国的参会嘉宾，黄润秋坦诚表示：新的工作岗位对他来说“既有一定基础，又有巨大挑战”。

在3月19-21日举行的中国发展高层论坛2016年会上，绿色发展成为众多嘉宾关注的焦点。在以相关话题为主题的会议单元之外的诸多场合，该话题亦屡屡被关联讨论。

“十三五”开局之年，中国环保如何破题，备受关注；而通过制度与技术两大抓手力促绿色变革，则成为与会者的高度共识。

治污之重

当前，中国的环保形势并不乐观。黄润秋亦不讳言，“十三五”时期是环境保护既大有作为又负重前行的关键时期，也是实现环境质量总体改善的攻坚期，要补齐生态环境短板，面临前所未有的压力和挑战。

环保的压力与挑战，与中国的发展阶段密切相关。长期以来，中国依托资源环境、劳动力成本以及后发优势，走的是压缩型、追赶型的快速发展道路，各种环境问题在短期内集中爆发。对比发达国家的发展历程，中国在相同阶段面临的环境问题更加复杂。发达国家的环境问题是在一两百年工业化发展过程中逐步显现和解决的，而中国在相同阶段面临的环境问题更加复杂。比如，传统煤烟型污染与臭氧、PM2.5、挥发性有机物等新的环境问题并存，生产与生活、城市与农村、工业与交通环境污染交织。中国正在实现的是十几亿人口的现代化进程，“这么大的体量、这么快的速度、这么短的时间，环境压力比世界上其他国家都大，中国是在较低的收入水平上解决更为复杂的环境问题”，黄润秋说。

一组对比数字可以为黄润秋的观点作注脚：美国提出控制PM2.5是在1996年，当时美国人均GDP已经达到2.8万美元，能源消费中煤炭占20%，工业能耗占7%。中国2011年提出控制PM2.5时，人均GDP为5400美元，能源消费中煤炭占68.4%，工业能耗占 70%。与美国相比，中国的能源构成和经济发展阶段差距较大，污染治理的复杂性和难度也更大。

中国是在发展中解决环境问题。发达国家实现小康时，已基本完成工业化和城镇化，而中国到2020年工业化和城镇化仍在进行。要在发展中解决环境问题，突破经济社会发展规律、自然规律和客观规律的限制，难度极大。

关于“十三五”期间的治污难度，黄润秋认为，中国经济发展进入新常态，一方面经济增长速度由高速转向中高速，产业结构由低端迈向中高端，结构调整、转型升级，有利于降低单位产值污染物排放强度。另一方面，产业结构偏重、发展模式粗放等问题，仍然使一些地区具有锁定效应，经济总量和增量仍然持续上升，污染物新增量依然处于高位。特别是伴随经济下行压力加大，发展与保护的矛盾更加突出，一些地方解决环境问题的责任和动力会削弱。这样的形势和要求下，既不能操之过急，希望一蹴而就；又要全力攻坚、扎实作为。

制度先行

2015年和2016年，新修订的《环境保护法》和《大气污染防治法》分别开始施行。黄润秋希望，法律能够成为治理环境的“铜牙铁齿”，得到真正落实。

法律的修订只是制度建设的抓手之一，其背后更重要的，则是中国一整套环境治理体系的重构。

黄润秋在演讲中说，中国将实施最严格的环境保护制度，打好大气、水、土壤污染三大防治战役，严密防控环境风险，强化污染防治和生态保护联动协调，不断提高环境管理法制化、系统化、科学化、精细化和信息化水平，加快推进生态环境治理体系和治理能力现代化，确保2020年生态环境质量总体改善。

加快推动环保工作实现三方面转变：从主要抓污染物数量减排向以改善环境质量为核心转变，从以“堵企”为主向既抓“堵企”又抓“堵政”转变，从自下而上为主向自上而下与自下而上相结合转变。而重中之重是在体制机制上，更好地解决发展和保护的矛盾，建立推动绿色发展的内生机制，形成政府、企业、公众共治的环境治理体系。

一是严格落实政府环保责任。开展中央环保督查巡视，上收环境监测事权，三年内完成国家大气、水、土壤监测点位的建设和事权上收，为保障监测数据质量、强化环境质量指标的硬约束提供支撑，推进省以下环保机构监测监察执法垂直管理。2016年在一些省份开展试点，力争2018年政府换届前基本完成此项改革，推动党政领导干部生态环境损害责任追究、自然资源资产离任审计、自然资产负债表编制等改革措施的落实。

二是强化企业环保主体责任，实施好新的《环境保护法》和《大气污染防治法》，推进水污染防治、土壤污染防治、环境保护税等方面法律的制定和修订，通过环境法律的完善和执行，使守法常态化，让环境违法行为受到应有处罚，使企业环境行为的外部性内部化，促进建立公平规范的市场竞争秩序，实施工业污染源全面达标排放计划，督促企业落实达标排放责任，整合环境影响评价、总量控制、环保标准等制度，实施排污许可一证式管理，将排污许可建设成为固定点源环境管理的核心制度。试点开展环境损害赔偿相关工作，推进环境损害赔偿鉴定评估纳入司法鉴定管理体系，改变企业污染、群众受害、政府买单的不合理状况。

三是健全环境保护市场体系。推广绿色信贷，支持设立各类绿色发展基金，通过推进PPP、政府购买服务、第三方治理等形式，鼓励各类投资进入环保市场，建立健全排污权初始分配制度和交易市场，推行环保标志管理，实施环保领跑者制度，打造绿色供应链，鼓励发展环保技术咨询、系统设计、运营管理等专业化服务，培育环保品牌企业，推动治污、减排、监测监控等核心环保技术、成套产品、装备设备研发，加强环保科技创新和成果转化，分析建立企业环境信用评价体系，构建守信激励与失信惩戒机制，在环境高风险领域建立环境污染强制责任保险制度。

四是倡导全民参与。推进绿色消费革命，全面推进大气和水等环境质量信息公开，以及排污单位和监管部门环境信息公开，完善项目环境影响评价信息公开机制，鼓励公众对政府环保工作、企业排污行为进行监督。