政治有机体视角下中国民主的智慧【2】

　　党内民主不能够自然而然地带动国家民主的发展，因为它们之间有不同的逻辑

　　在健康的政治有机体中，民主机制是依靠既有的政治骨架生长出来的，而不是凭空制造出来的。所谓政治骨架，就是基础的政治制度。在当代中国，赖以生长民主机制的政治制度有两个大的板块，其一是党内制度，其二是国家制度。这两个板块在纵横两个方向延伸开来，支撑着政治有机体的整个身躯。

　　在现实政治运行中，党内制度板块发挥着核心的作用，无论是人民的一般利益还是具体利益，都主要依靠这个板块来表达和实现。因而，在民主发展道路上，很多人认为更为可行的道路是优先发展党内民主。“以党内民主带动人民民主”的思路甚至写进了执政党的权威文件。

　　这种思路的确有其合理性。既然执政党掌握着国家的实际权力，做着关乎人民一般利益和具体利益的决策，那么，让这种决策及其执行过程变得更加民主是顺理成章的选择。不过，其局限性也是比较明显的。首先，党内民主只是人民当中小部分人内部的民主，而广大党外公民被排除在外，这有可能加剧政党与人民之间的分离感，不符合让政治权力融入社会的政治有机性的目标。其次，党内制度的核心是自上而下的领导制度，其领导效率是执政党的生命，如果党内民主影响了这种效率，将会带来执政党内部的紊乱，带来执政能力的下降。第三，如果在条件不够成熟情况下贸然在党内扩大竞争性选举，就有可能带来恶性派系斗争和党内分裂。当前的改革者能够清醒地意识到这个问题，所以党内民主的重点在于保证立党为公，实现人民的一般利益，主要方法就是通过加强党内监督来保证执政党的清正与团结。

　　有了一个清正团结的执政党，发展国家民主就有了更可靠的保障。但党内民主不能够自然而然地带动国家民主的发展，因为它们之间有不同的逻辑。国家民主是以人民代表大会制度为基础的，其意主要是一个自下而上的过程。依靠这个制度所形成的民主机制从根本上决定着政治有机体中的权力与社会的融合度。因此，发展人大民主是中国民主道路之正途，除此难有他途。

　　发展人大民主是中国民主道路之正途

　　发展人大民主，并不是像一些学者所说的落实宪法权力那么简单。根据通常的说法，人大有四大权力：立法权、重大事项决定权、人事任免权和监督权。从政治有机体的角度来看，这四项规范性的权力并不能自动地转化成在政治有机体中实际起作用的机能。在现实经验中，立法的机能和监督的机能发展得相对充分，而重大事项决定的机能和人事任免的机能就发展得相对缓慢。

　　从当前中国政治有机体的骨架和所需要解决的问题出发，人大民主可以而且需要发展的政治机能主要有两种：其一是监督的机能；其二是表达的机能。这两种机能为什么那么重要呢？前面说过，健康政治有机体的关键内容是政治权力克服自身的异化特征，和谐地融入社会。要提升当今中国政治的有机性，需要解决两个方面的问题：一是政治权力如何受到有效的监督，从而不偏离人民的利益，尤其是一般利益；二是反映人民各种利益的声音如何有效地表达出来，并通过政治权力予以实现。这是让政治权力和谐融入社会的两个关键环节。人大制度的设计目的就是让政治权力更好地融入社会，重建国家与社会的关联。然而，新中国成立后，一直没有解决政治权力高高在上的问题，文化大革命试图解决，但走错了方向。改革开放之后，通过下放权力，赋予权利，解决了政治权力承载过重的问题，让人民感到政治权力不再是支配一切的东西，但仍然没有解决剩余的政治权力高高在上的问题。

　　现在的党和国家领导层试图解决这一问题。为什么反腐能够得到那么多人的欢呼？因为民众看到昨天还高高在上的官员，今天就成了阶下囚，有一种曲折的平等感和释放感。但这不是解决政治权力高高在上的常态化方法。长久之道还是要回归政治骨架本身，从中生长出政治权力重返社会的“融入”机制。理解了这种“融入”的含义，就能够理解为什么要重点发展人大的监督机制和表达机制。

　　就监督机制来说，近年来，纪检部门在党内监督中所起的作用对人大监督机制的发展起到了很好的启示作用。在当前的实际政治运行中，人大没有必要与党委去争重大事项决定权和重要人事任命权，但对于党委做出的决策，人大要监督其落实过程，对于党委推荐任命的领导，人大要监督其治理表现。这两项监督机能如果不能有效地发挥出来，就没有办法运用来自社会的力量防止重大决策和领导行为偏离人民利益，尤其是一般利益的方向，由基础政治制度保障的关键政治权力与社会之间的联系就名存实亡。

　　就表达机制来说，改革开放以来，人民内部的利益格局发生了深刻的变化。这一方面造成社会不同群体之间的裂痕增大，矛盾加重，冲突性利益和意见充斥着社会的公共空间，另一方面，现实的政治有机体没有提供足够的管道来表达和处理这些利益和意见，以致出现了政治体系理论中所说的严重“输入超载”现象。人大作为法定的意见和利益输入机构，在解决输入超载的问题上没有发挥应有的作用。一方面，有大量的民众诉求等着表达，另一方面，基础性制度中担负表达民众诉求的最重要角色——人大代表则显得似乎无事可做。在现实政治过程中，民众诉求主要通过政党和行政系统输送进来，民众不太相信人大可以有效地处理他们的诉求。当前的改革之道在于将人大变成民众诉求的表达中心，在党委统一领导下，将其他部门的表达管道转移到人大，譬如说将行政部门中的信访机构归口到人大。

　　在当今中国，民主发展涉及方方面面，不过，大道至简，民主道路也是如此。无论这条道路如何走，都不能离开人大民主这个主轴，只有牢牢把握住这个主轴，才不致于偏离中国民主发展的主流方向。人大民主发展的内容也非常丰富，孰重孰轻，孰先孰后，一定要从现实政治有机体发展规律的角度来思考。当前的重点是要通过发展人大的监督机制和表达机制来重建政治权力与社会之间的关联，让政治权力更好地融入社会，缓和社会冲突，促进社会合作，推动社会发展。

　　（作者为武汉大学政治与公共管理学院政治学教授，中国民主政治研究中心主任）

　　【此文受教育部重大攻关项目（13JZD022）资助】

　　【参考文献】

　　①储建国：《民情上达的困难与地方人大的功能定位》，《人大研究》，2005年第6期。