二、做好新型社会保障体系的顶层设计
由于传统的体制性障碍犹存、渐进改革的历史局限、利益失衡格局的形成以及牵一发而动全身的复杂社会生态，现行社会保障制度客观上存在着目标缺失、制度分割、权益不公、效率偏低的缺陷。因此，深化社保改革必须牢固树立统筹、协同观，应当尽快开展社会保障体系建设的顶层设计，特别是超越单项制度之上、超越部门之上、超越一届政府之上的宏观规划。
1.在宏观层面，应当将社会保障总体设计纳入中央全面深化改革和国家治理体系的总体设计中，科学定位社会保障体系及其功能。自现代社会保障制度产生以来，它就是现代国家治理体系的重要构成部分，是基于国家发展目标进行定位的制度安排。如果经济发展可以依靠市场机制，社会发展则需要依靠社会保障，它不能脱离经济发展，与经济政策密切关联，但绝对不是经济政策，而是以追求社会公正与和谐为主要目标的公共政策。只有站在国家治理体系现代化的角度来完整地看待社会保障体系，才能明确这一制度的建制初衷与发展目标，并厘清制度发展的方向与路径。这方面的设计还需要解决好社会救助、社会保险、福利福利三大基本制度体系的统筹安排与合理定位，解决好法定的基本保障层次与市场化、社会化的其他层次之间的统筹安排与合理定位。
2.在中观层面，应当解决不同社会保障类别或主要项目的结构、功能定位与资源配置方式，以及与相关制度安排的关系。包括：医疗保障体系的结构优化及其与医疗、医药“三医”之间的协同推进，老年保障体系中经济保障与服务保障之间的协同推进与结构优化，社会救助与扶贫开发之间的协同推进与结构优化，养老保险与企（职）业年金及人寿保险之间的协同推进与结构优化，法制建设、体制改革、机制创新的协同推进等。
3.在微观层面，应当细化具体保障项目的顶层设计，重点是优化制度结构，合理分配责任，保证制度公正、有效且可持续。单项制度的顶层设计是已经启动的工作，包括养老保险、医疗保险等实际上正在由中央政府主导制定，其他一些社会保障项目也在由主管部门组织研究，可以预期“十三五”的前二三年将是相关制度深化改革方案密集出台的时机。以医疗保险的顶层设计为例，在切实推进“三医”联动的背景下，不仅需要整合现行制度安排，还需要同步优化筹资机制与合理分担责任，并对分组诊疗、支付方式、信息系统与智能监管等做出具体而明确的制度安排，同时清晰划定社会医疗保险与商业医疗保险的边界，最终向全民统一的健康保险制度迈进。
三、构建完整的社会保障体系
1.实现基本保障制度全覆盖，让全民共享国家发展成果。（1）面向全民的制度安排能够真正覆盖全民。医疗保险与养老保险无疑是面向全民的支柱性制度安排，检验前者的指标是将城乡居民全部纳入医疗保险制度，检验后者的指标是所有适龄人口全部参加了基本养老保险和所有老年人都能够按月领取养老金。迄今为止，中国已经实现了所有老年人都能够按月领取养老金的初步目标，但还有5%左右的城乡居民因各种原因漏在医疗保险制度外，更有1亿多适龄劳动人口还未被基本养老保险制度覆盖，一些参保职工因各种原因亦出现漏保或脱保的现象。因此，“十三五”期间医疗保险、养老保险的重大任务，就是将漏在制度外的未参保人群全部纳入进来，这是必须啃下的“硬骨头”。（2）面向特定群体的保障制度安排能够真正覆盖到该群体全体成员身上。包括：工伤保险、失业保险等应当覆盖所有职业劳动者；社会救助应当全面托底，将贫困线下以及有急难救助需求的城乡居民悉数纳入并施以援助，不再有任何人因生计困难而陷入绝境；面向老年人、儿童、残疾人的社会福利及相关服务体系全面建成，并能够覆盖到有需要的所有老年人、儿童、残疾人身上；保障性住房能够满足那些既买不起住房也租不起房的人的需要，它同样是收入有限者参与合理分享国家发展成果的途径。从现实出发，这些制度对特定群体还未做到全覆盖。例如，在工伤保险与失业保险中，规模庞大的农民工群体就大多未被覆盖；在社会救助中，低保制度虽然号称已经实现了应保尽保，但一些地方客观上存在着符合条件者却还未申请到低保的现象；至于医疗救助、教育救助、住房救助、急难救助等均还存在着缺漏现象；老年人社会服务、儿童与残疾人服务的供给更是与实际需求相差甚远。综上，中国基本保障制度离全覆盖的目标均还存在着差距，“十三五”期间的任务依然非常繁重，但又是必须要完成的工作任务。
2.促使法定保障制度走向定型，真正实现公平、可持续发展。社会保障是用确定的制度安排来应对人生不确定的生活风险，这一制度的卓越功能集中体现在通过定型的制度安排来为全体人民提供稳定的安全预期上。联系到现实，基本的保障制度均还处在改革探索中，其责任分担不清晰、结构不稳定、预期不明确，不仅损害了制度的权威性与可靠性，也引发了公众的不安与焦虑情绪。因此，“十三五”期间必须加快立法步伐，通过法律来明责赋权，促使整个社会保障制度体系走向成熟、定型，真正能够为全民提供稳定的安全预期，基本或主要的社会保障制度均应当步入法制化轨道。
3.大力发展各种补充保障，全面建成多层次的社会保障体系。构建多层次的社会保障体系是各国社会保障改革的共同取向，它的实质是通过多层次体系的构架来进一步合理划分不同主体的责任分担，更加合理地配置社会保障资源。以养老保险为例，基本养老保险由用人单位或雇主、劳动者与政府三方分担责任，职业年金、企业年金通常由用人单位或雇主与劳动者分担缴费责任，而商业性的人寿保险则纯粹是参保者个人自负缴费责任，三个层次三种责任承担方式，在老龄社会背景下，单一层次的养老保险难以持续发展，发展第二、三层次的养老保险就具有了必要性和重要性。再以医疗保险为例，要全面解决疾病医疗的后顾之忧，要想获得更为便捷、高效的医疗服务，仅有基本医疗保险制度是不够的，还需要有补充医疗保险或者商业性健康保险加以补充，这就是第二层次的医疗保险，它不会损害第一层次参保人的权益，却可以满足有需要、有条件者的更高要求。以社会救助与社会福利服务为例，仅有政府供给是难以满足城乡居民有需要者的全部需求的，而慈善事业恰恰是最好的补充，因为慈善组织所募集的资源能够弥补政府社会救助资源的不足，慈善组织的服务更可以满足有需要者的个性化需求，这是政府无法做到的。以灾害补偿为例，政府救灾通常只能解决灾民的基本生计问题，而商业保险、政策性保险在各国灾害损失补偿中都扮演着十分重要的角色，等等。可见，中国需要的是整个社会保障制度的多层次化。只有这样，才能更好地让社会各界分担起社会保障的责任，才能动员更多的社会资源与市场资源，才能源源不断地壮大社会保障制度的物质基础，这是实现国民福利持续增长的前提条件。在“十三五”期间，国家必须要努力完成好构建多层次社会保障体系的任务。
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