黄 锟
12月20日至21日，中央城市工作会议在北京举行。今年中央经济工作会议套开中央城市工作会议，显示了城镇化健康发展对于“十三五”和全面建成小康社会的特殊意义。然而，当前城镇化和城市工作的一个突出问题是，随着城镇化的快速推进，行政管理体制改革严重滞后。“十三五”期间，为了促进城镇化健康发展，行政管理体制改革的主要任务是结合新型城镇化试点工作，探索建立行政管理创新和行政成本降低的新型管理模式，重点是围绕增加城市数量、扩大行政区域单元管理幅度、降低行政管理成本、提高区域行政协调效率，综合推进市镇设置机制、城市行政区划体制、市镇内部管理体制和城市群治理机制等四项改革措施。
一、完善市镇设置机制，增加城市数量
市镇是城镇化的结果，也是城镇化发展的依托。虽然设置市镇不等于城镇化，不是市镇设得越多城镇化水平就越高，但设置市镇是城镇化发展的客观要求，有利于促进人口、产业进一步集聚，有利于人口、资源与环境的协调，有利于城镇化的健康发展。中国市制始于1921年，但设市城市发展较慢，数量不多。建国前共设67个市，平均每年设市不足3个。建国初期到1978年改革开放前，设市城市发展到193个，平均每年设市也只有4到5个。设市城市增加较快的时期是改革开放以后，年均设市20余个。但在城镇化进入加速发展时期后，却于1997年起冻结了新增城市的设置后，城市数量不增反降，由1997年的668个下降到2014年的658个。新增城市设置冻结以后，随着城镇人口快速增长，为了吸纳更多的进城人口，一方面是现有城市不断吸纳合并周边市县，造成现有城市人口激增、城市边界不断延伸和摊大饼式的扩张，单体巨型超大城市不断涌现，大城市病愈演愈烈；另一方面形成了很多具备改市建镇条件，而没有配置相对应的市镇功能管理权限的城镇，结果抑制了新增长极的发展潜力，削弱了人口的集聚管理功能。因此，完善市镇设置机制，重启设市工作迫在眉睫。
重启设市工作重点是经济发达镇改市，关键是镇改市标准的制定。城市是一个复杂的综合体，镇改市标准制定和指标选择既要能代表城市本质特征，又要能反映区域差异、发展需求，还要能够便于比较。镇改市指标应该包括人口指标、经济发展指标和公共服务能力指标。其中人口指标，主要是建成区人口规模，因为建成区是镇域实际建设发展起来的非农业生产建设用地，建成区集聚的人口生产生活方式也最接近城市。一般预算收入不包括上级政府的转移支付，体现了镇域产业发展状况和经济发展实力，是重要的经济发展指标。公共服务是城市形成后必备和承担的职能，公共服务能力指标主要是教育、医疗等公共服务水平。
二、改革城市行政区划体制，扩大行政区域单元管理幅度
我国城市行政区划体制实行的是省、自治区管理地级市、地级市领导县和县级市、县和县级市管理乡镇的层级化比较明显的行政管理体制。这种层级化比较明显的行政区划体制形成了四个行政等级的城市，即省级市（直辖市）、副省级市、地级市、县级市。此外，还有少量的在当地享受副地级待遇的省辖县级市。这样就形成了多种多样的城市行政体制：省管市体制、市管市体制、市管县体制、地管市体制。与这种等级化的城市行政管理体制相伴随的是财权和资源的相对集中，位于这一等级制上层的直辖市和省会城市拥有的资源多，获取资源的能力强，人才、资金、产业和政策的叠加作用，使得这一类城市的建设和发展相对较快。但盲目发展也容易导致交通拥堵、基础设施和公共服务负荷过重、环境污染严重、房价过高等城市病。另一方面，本应承担更多人口集聚和产业集聚功能的地级市和县级市，由于行政等级较低，财权和资源有限，反而不能有效集聚更多人口和产业，结果导致我国城市的规模结构和空间布局极不合理，大大制约了城镇化的健康发展和城市功能的发挥。
城市行政区划体制改革的目标是实现两级市制，即中央直辖市和省辖市，扩大行政区域单元管理幅度。为此，一要积极推进省直管市改革，将更多符合条件的县级市转为省直管市，赋予更大的财权，调动和吸引更多资源。二要以市制创新为契机和动力，推动行政区划体制改革，扩大行政区域单元管理幅度，调整各级行政建制之间的职能任务和职权，减少上级行政建制对下级行政建制的事务性管理，从而为减少行政管理层次创造条件。三要积极推进行政审批制度改革，实行负面清单制度，减少行政审批项目越少，为扩大行政管理幅度创造条件。
三、创新市镇内部管理体制，降低行政管理成本
目前，基层管理体制是，地级以上城市市区的内部结构是区—街道—居委会体制，县级市市区是街道（镇）—居委会体制，存在的问题是管理层次多、行政成本高。而街、居两级普遍感到任务重而不适应工作需要。而且地级以上城市不论规模大小都是一个模式，造成在管理上“大的吃不了”、“小的吃不饱”的弊病。此外，市镇内部管理机构臃肿、职能细碎重叠、人员超编，导致行政成本高、行政效率低等问题。
创新市镇内部管理体制，一是区别情况、分类设置，推进基层管理体制改革。市区人口超百万的大城市可以在把市辖区划小的基础上，将街道、居委会两级合成一级，设立社区居民委员会，即市—区—社区体制；中小城市一般不设区、街建制，改为市—社区居民委员会体制。这样大中城市市区内部都精简了一个管理层。二是按照精简高效的原则设置行政机构。新镇改市的城市不再设置四大班子，领导机构要与社会发展阶段相适应，要与小城市的特点相适应。具体可参考经济开发区管理体制，要求一个方面工作由一个领导负责。三是实行大部门体制。行政机构与事业单位职能整合，部门统一设置。行政部门与事业单位能合属办公的，坚决合并。四是推进政府向社会力量购买公共服务。镇改市后，公共服务供给主体要多元化，有些体制内提供的公共服务，要坚持社会力量购买的方式。五是建立和完善行政运行机制。包括建立科学民主的决策机制，建立与决策适度分离的行政执行机制和行政监督制约机制，积极推进依法行政、民主行政、高效行政。
四、创新城市群治理机制，提高区域行政协调效率
城市群已经成为我国城镇化的主要空间组织形式。但城市群的空间组织功能与城市群治理机制严重背离。一方面，城市群使内部各城镇之间经济联系、人员往来、要素流动更加频繁，并带来一系列区域公共问题，如区域经济一体化、生态环境保护、基础设施建设、基本公共服务均等化等问题。这些区域公共问题亟需城市群治理机制的协调和解决。但另一方面，我国的城市群多数属于松散型结构，缺乏完善的城市群治理机制。有些城市群缺乏专门的区域协调组织和规则，有些城市群即使建立了区域协调组织和规则，但权威性不高，缺乏具体、有效的利益协调机制，一旦面临涉及各方利益的重大复杂问题，很难协调利益分歧。
创新城市群治理机制，一要做好城市群的总体发展规。根据地理位置、资源禀赋和比较优势，合理规划各城镇的城市功能、城市规模、产业发展，增强各城镇的关联性、互补性和协调性。二是设立城市群区域委员会和专门处理区域公共问题的联合机构。区域委员会可以由中央牵头设立，也可以由地区合作产生，还可以在现在相关部委中设立专司区域协调的机构，主要职责是进行长期规划、制定和实施区域政策。对于那些重点集中在一个或几个方面的区域协调问题，则可考虑设立专司特定问题的某种区域联合机构。三是制定有约束力的城市群治理规则和政策工具。城市群治理规则如特定的区域规划、流域管理办法、空气质量控制条例等。政策工具包括由各城镇共同参与的工作团队，如专家小组、公众小组、政府工作团队等，及相应的技术分析工具。四是建立区域公共财政体制。解决城市群公共问题需要是各方面资金的集合。要依据区域公共问题的性质，引入专业人员与技术分析，形成科学合理、各方易于接受的成本分摊和收益共享机制。
（作者系国家行政学院经济学教研部教授）
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