影响官员积极性的三个要素：政治信心、未来预期、政策转型
然而，具体情况还需要做具体分析。在中国的体制下，可能有几个方面的要素，影响了部门和地方各级政府主要领导的工作积极性。
一是政治信心：对于未来发展走向、政策持续性的认知和判断，影响官员的政治信心。下级官员的政治信心来自于他对国家发展的认知，更直接地来自于他对决策层的判断。如果来自最高决策层的政策信息不完整、不全面、不系统、不一致、不稳定、不连贯，都可能会对部门和地方各级主要领导的判断和信心造成影响。
二是未来预期：官员对于自己未来预期的不确定性，影响其工作的积极性。简单的道理是，一个人如果对于自己参与其中的事情有一个明确的预期，那会使他形成较为明确的态度，并激励他付诸积极行动。过去30多年的改革开放，不仅形成了相对固化的发展模式，而且也形成了结构化的政商关系模式。这种政商关系使大批官员涉入其中，习以为常，但在今天反腐败“打虎拍蝇”的形势下，却成为自身危机的根源。许多高层主要领导因此被押上法庭，更多的下级主要领导涉案在查，还有更多的大小官员惶惶然不知来日。反腐败是关系执政党生死存亡的大事，所以，中央高举反腐大旗，不断派出巡视组，坚决要把反腐斗争进行到底。随着反腐运动的深入，许多官员已经受到查处，但也有不少官员尚未过关。官员因为反腐败而对自身未来预期不确定，不仅影响自己的工作，也影响所领导的地方或部门。
三是政策转型：思维和行动惯性的形成和政策转型的要求，在短期内会造成官员的迷茫困惑，不知所往，这是部分官员行动迟疑的原因之一。改革开放之初，中央政策从“以阶级斗争为纲”转向“以经济建设为中心”的时候，也有不少官员产生迷茫困惑；今天，要求经济转型，以改善民生为中心而实行全面改革的时候，也会有不少官员不适应。过去30多年的改革中，政府官员对于自己的任务——想方设法把经济搞上去——形成了明确的认识，对于经济发展的套路——“跑部钱进”，要政策要项目要投资；建立开发区，修路造厂，减免税收，招商引资；开山挖矿，开发资源；圈地造楼，商业地产——已经相当熟悉且形成了高度依赖的“惯性”。现在中央高层释放的政策信息是不惟GDP、结构升级、经济转型、民生发展，中央政策明确限制土地财政，严控楼堂馆所，约束地方债务，禁止环境破坏。一方面设定了种种限制，另一方面要求全面发展，这当然增加了政府施政的难度。实现政策转型并非轻而易举，需要一个相当长的探索期。在一种新的经验模式尚未明确成型的情况下，官员不再轻易上马地方“工程”，不再热衷跑马圈地的项目，其表现出来的“不作为”可能是一时“不知如何作为”的反映。
对症下药，区别对待
官员懒政“不作为”并非今天特有的新问题。邓小平在1980年8月18日《人民日报》发表的《党和国家领导制度的改革》一文中提到，中国领导制度存在五条弊端，即：官僚主义、权力过分集中、家长制、干部领导职务终身制、形形色色的特权现象①，其中干部制度方面的“官僚主义”现象，其实也可以看作是官员懒政“不作为”的另一种表述。这些年，邓小平所批评的领导制度以及干部管理体制方面的问题可能依然存在，只是经济发展的热潮冲淡了问题，或者改变了问题的存在方式，将懒政“不作为”转化为“有钱有为”、“有官有为”。现在，在经济逐渐回归常态、原有的政商关系受到极大约束的情况下，这个问题又逐渐凸显了出来。
当然，官员“不作为”的表现多种多样，其原因也较为复杂，因此，要寻求克服之道，就需要进行深入细致的调查，针对不同的情况采用不同的办法。
正如上文所言，政府主要领导的消极“不作为”，可能是态度问题，也可能是认识问题，还可能是能力问题。从当下中国的现实情况看，官员消极观望式的“不作为”可能与对未来政治信心不足、反腐败高压之下官员对未来预期不明、政策转型需要适应期等要素有关。要改变这种境况，恐怕需要针对不同可能性制定相应的方案。也就是说，敦促官员积极作为的话题，要转化为一系列切实的行动：如何增强官员的政策信心；如何明确官员未来预期；如何缩短政策转型的适应期。
（作者为北京大学政府管理学院教授，北京大学国家治理协同创新中心、北京大学政治发展与政府管理研究所研究员）
【注释】
①邓小平：《党和国家领导制度的改革》，《人民日报》，1980年8月18日。
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