杨伟民：用严格的法律制度保护生态环境

二、牢牢把握用严格的法律制度保护生态环境的基本要求

用严格的法律制度保护生态环境，要解决秉持什么理念，采取什么价值取向来建立生态文明法律制度问题。《决定》按照问题导向原则，针对我国生态文明法律制度存在的突出问题，重点强调了三个基本要求。

（一）要有效约束开发行为

生态环境的破坏，是人类对自然无度无序没有底线开发的结果，矛盾的主要方面在人，不在自然。建设生态文明，关键要纠正人的行为，从征服自然、损害自然、破坏自然，转向尊重自然、顺应自然、保护自然。生态文明的法律制度，包括立法、执法、司法的出发点都应放在如何约束和调整人的行为上。如果法律的立足点仅是大而化之地说为了保护生态环境和人体健康，为了防止某种自然现象的发生，为了加强政府对某类自然资源的管理，而不是从源头上约束人的开发行为，也就难免对自然生态系统的破坏。

生态文明与工业文明的区别在于，生态文明不是事后治理，而是源头防止，不是出了问题再来补救，而是破坏自然的事情根本就不做。从源头上看，生态不文明，或人类不想要或力图减少的东西有：碳、污染物、垃圾、洪水、地质灾害、地面沉降、沙尘暴、水土流失、沙漠化、荒漠化、生物物种减少等。这些现象，如果我们人类不做，有些就不会产生，如果做得对，程度就会减弱。比如，若要减少污染物排放，就要减少资源消耗量，就要减少浪费和过度消费，减少低寿命建筑和基础设施；若要减轻洪水，减少径流量，减少地质灾害，就要控制开发强度，减少水泥覆盖的面积；若要减少地面沉降，就要减少地下水超采；若要减少沙尘暴，减少水土流失和沙漠化荒漠化，就要减少对山体森林湿地湖泊草原河流的滥采滥开，等等。所以，我们要建立的生态文明法律制度，首先必须是一个有效约束人的不当开发行为的法律制度。

当前亟待用法律有效约束的开发行为，主要是盲目开发、过度开发、无序开发。要有效约束那些违背自然规律、对自然生态造成破坏并最终引致自然灾害的盲目开发。如在那些山势险峻、沟谷深切、岩层软弱的地方建设城镇、搞工业开发区，开山修路、切坡建房、排放废水、堆载废渣，引发地质灾害，年复一年地防灾减灾、灾后重建。如填湖造地、劈山造地，不顾条件截水调水，“跑马圈水”等。要有效约束那些超出资源环境承载能力的过度开发。我国很多城市密集区，开发强度已经过高，一些城市甚至出现了严重的城市病。如果不从根源上控制开发强度，继续拓展经济中心、工业基地、商贸物流中心、交通枢纽、教育中心、研发基地、医疗中心等功能，也就堵不住人口的蜂拥而入，也难免道路拥挤不堪、资源不堪负重、雾霾频频光临等。很多生态脆弱的区域，可以做到“一方水土养一方人”，但做不到“一方水土养富一方人”，因为无法承载过量的生产和过度的开发。超载过牧容易造成草原退化沙化；超采地下水容易造成地面沉降；劈山造田容易造成石漠化和水土流失；等等。要有效约束那些切断自然生态和经济内在联系的无序开发。山水林田湖是统一的自然系统，是一个生命共同体。若破坏了山，砍光了林，也就破坏了水，山就变成了秃山，水就变成了洪水，泥沙俱下，水土流失、沟壑纵横，地就变成了没有养分的不毛之地。人口、经济、就业、基础设施、工厂、城市等，在一定尺度的空间是一个相互催生需求和提供供给的经济系统。若到处都有工业区，则形成产业链并具有集聚经济的就会少；若到处都建新城新区，则形成“入门人口”并具备完备公共服务城市功能的就会少。为此还要到处都建污水处理厂、垃圾填埋场，到处都拉高压电网，到处都建高速公路、高速铁路，等等。这样，国土空间被切割得七零八碎，而很多地方却没有集聚效应，没有人气，收不回投资，浪费了土地，山水林田湖也会受到损害。

（二）要促进绿色发展、循环发展、低碳发展

生态文明，本质上是一个发展方式问题，是用什么办法、靠什么途径实现发展、做大蛋糕的问题。生态文明不仅仅是防治污染物，生态文明也不是不发展，而是要用绿色发展、循环发展、低碳发展的方式实现发展，从而从源头上减少污染物产生和排放。因此，生态文明的法律制度，不仅要求资源环境方面的法律要实现从改造自然转变为有效约束人的开发行为，也要求经济方面的法律要实现从促进加快发展，转变为促进绿色发展、循环发展、低碳发展。

绿色发展是从人与自然关系角度提出的，其本质要求是人类在追求物质财富、社会福祉、社会公平的同时，要减少对自然的伤害，在尊重自然、保护自然，在资源环境可承载、资源可更替再生的基础上实现发展。绿色发展的3个要求是：一要提高效率，降低资源和自然的消耗强度。我国现在正在大力推行的降低单位GDP能源消耗强度和二氧化碳排放强度就属于这一意义上的绿色发展。二要控制总量，就是在总量上减少资源或自然的消耗，经济增长必须控制在自然承载能力之内，当经济增长超出资源和自然消耗总量底线时，增长速度要让位于保护自然。我国已经或开始实行的控制能源消耗总量、耕地保护红线、水资源总量控制、生态红线等都是这一意义上的绿色发展。三要体现公平，就是人类对自然的消耗要体现公平性，让更多的人享用自然消耗带来的社会福利，保证每一个人特别是贫困人口具有公平享用自然的权利。这一意义上的绿色发展，对我国来讲是今后面临的重大挑战，必须同步建立生态补偿制度。

循环发展主要是从资源利用方式的角度提出的。就是改变资源流程上的“资源—产品—废弃物”这种单向线性模式，按照减量化、再利用、资源化原则，形成“资源—产品—废弃物—再生资源”这种反馈循环模式，实现资源高效利用，从而减少污染物，减少对自然的损害。

低碳发展主要是从能源角度提出的。就是要最大限度提高能源的生产率，提高碳的生产力，在发展的同时尽可能减缓气候变化的负面影响。要尽可能减少高碳的化石能源使用，促进清洁化，大力发展风能、太阳能、生物质能等可再生能源，发展低碳产业、低碳产品、低碳城市、低碳交通等。

（三）要强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本

这是建立生态文明法律制度的一个重要理念，同有效约束开发行为的思想一脉相承，也是对立法、执法、司法、守法的要求。生态环境问题的主要责任方在人，而不在自然，主要在生产者，而不在消费者。所以，要依靠法律促进生产者树立生态文明理念，法律要对生产者提出更多更明确的要求。执法和司法，要按照谁污染、谁付费，谁破坏、谁受罚的原则，加大对生产者违法行为的处罚力度，大幅度提高违法成本。同时，要改变一罚了之的做法，对构成犯罪的，要坚决追究刑事责任。