袁曙宏：全面推进依法治国的奋斗宣言和行动纲领

国务院法制办副主任袁曙宏。

为贯彻落实党的十八大作出的战略部署,加快建设社会主义法治国家,中国共产党十八届中央委员会第四次全体会议研究了全面推进依法治国若干重大问题,作出了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)。国务院法制办党组成员、副主任袁曙宏参加了《决定》的起草工作,近日,他就《决定》的出台背景,《决定》对中国特色社会主义法治建设的重大意义,以及《决定》的重大亮点、重大创新等问题接受了《法制日报》记者的采访。

《决定》的出台背景是一个广受读者关注的热点话题,中央在什么情况下,基于何种考虑出台了这样一个影响深远的文件,回答这个问题有助于人们深入理解《决定》的重大意义。

对此,袁曙宏认为,党的十八届四中全会是在我国进入全面建成小康社会决定性阶段和全面深化改革攻坚期、深水区召开的一次专门研究全面推进依法治国重大问题的重要会议。全会作出的《决定》确定了全面推进依法治国的总目标,描绘了建设法治中国的总蓝图,作出了加强社会主义法治建设的新部署,发出了建设中国特色社会主义法治体系的动员令,是我们党团结带领全国各族人民在新的历史起点上全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的奋斗宣言和行动纲领,是一篇充满着马克思主义光辉的历史性文献,在中国法治史上具有里程碑意义。

袁曙宏说,“党的十八大研究部署全面建成小康社会,十八届三中全会研究部署全面深化改革,十八届四中全会研究部署全面推进依法治国,正如习近平总书记强调指出的,党的十八届四中全会通过了全面推进依法治国的决定,与党的十八届三中全会通过的全面深化改革的决定形成了姊妹篇。全面建成小康社会既需要深化改革提供动力,也需要加强法治提供保障。全面深化改革、全面推进依法治国就像两个轮子,共同推动全面建成小康社会的奋斗目标滚滚向前。所以三个‘全面’也可以说是‘一体两翼’,‘一体’就是全面建成小康社会,‘两翼’分别是全面深化改革和全面推进依法治国”。

新一届中央领导集体如何认识“法治”这是一个很多读者都关心的问题,一些媒体也通过习近平同志的一些公开的报道和讲话,对此做过分析。袁曙宏副主任对此也谈了自己的认识。

袁曙宏指出,这次全会是我们党的历史上第一次专题研究法治的中央全会,是第一次作出全面推进依法治国重大部署的中央全会,是第一次确定全面推进依法治国总目标的中央全会。这三个“第一次”,充分说明十八大之后以习近平同志为总书记的党中央对全面推进依法治国问题的高度重视,充分说明新一届中央领导集体是从全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦、保证党和国家长治久安这样一个关系我们国家长远发展全局的战略高度,来谋划法治、部署法治、推进法治,充分体现了新一届中央领导集体对法治的认识已经达到了新的战略高度。

他说,习近平总书记在十八届四中全会上有两段关于法治的讲话给我留下了极其深刻的印象。总书记说:“法治兴则国家兴,法治衰则国家乱。什么时候重视法治、法治昌明,什么时候就国泰民安；什么时候忽视法治、法治松弛,什么时候就国乱民怨。”总书记又说:“法治和人治问题是人类政治文明史上的一个基本问题,也是各国在实现现代化过程中必须面对和解决的一个重大问题。纵观世界近现代史,凡是顺利实现现代化的国家,没有一个不是较好解决了法治和人治问题的。相反,一些国家虽然一度实现快速发展,但并没有顺利迈进现代化的门槛,而是陷入这样或那样的‘陷阱’,出现经济社会发展停滞甚至倒退的局面。后一种情况很大程度上与法治不彰有关。”这就把法治上升到了保证国家繁荣、昌盛、稳定不二法门的高度,意义重大而深远。

《决定》提出,“全面推进依法治国,总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家”。对于这个总目标,已经有不少专家学者开始进行分析和解读,对这个问题袁曙宏副主任也提出了自己的看法。

他说,“提出这个总目标,意义非常重大。它就像十八届三中全会提出了全面深化改革的总目标那样,是《决定》的最大亮点、最大创新。所不同的是,全面深化改革总目标就是发展和完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化这两句话,很概括,很简洁,采取了留白的方式,其主要内容需要后面逐步去丰富,逐步去发展。而十八届四中全会则进一步把总目标具体化,这就是,在中国共产党领导下,坚持中国特色社会主义制度,贯彻中国特色社会主义法治理论,形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,促进国家治理体系和治理能力现代化”。

袁曙宏进一步分析指出,这段话实际上有四个层次的含义。

第一个层次是在中国共产党领导下,坚持中国特色社会主义制度,贯彻中国特色社会主义法治理论。这实际上是阐明了中国特色社会主义法治道路的核心要义,规定和确保了中国特色社会主义法治体系的制度属性和前进方向。

第二个层次是形成五大体系:一是形成完备的法律规范体系,这就是我们通常讲的中国特色社会主义法律体系。二是形成高效的法治实施体系,“徒法不足以自行”,必须通过严格执法、公正司法、全民守法把法律落实到社会生活的各个层面,把纸上的法律变成有法必依、执法必严、违法必究的活的法律。三是严密的法治监督体系,必须对公权力、对执法权、司法权进行严密监督,主要是把党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督形成一个监督整体,形成一个完整合力。四是有力的法治保障体系,最根本的保障就是党的领导,还有队伍保障、人才保障、财政保障等。五是形成完善的党内法规体系,这是《决定》的一个重大创新。为什么要把党内法规体系纳入总目标?我们党是执政党,党内法规既是管党治党的重要依据,也是建设社会主义法治国家的有力保障。1978年邓小平同志就曾经深刻指出:“国要有国法,党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法,国法就很难保障。”

第三个层次是坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。这是全面推进依法治国的工作布局。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,依法执政是党在新的历史条件下执政的基本方式,依法行政是各级政府的基本准则。法治国家主要是指整个国家机器和国家权力都要在法治的轨道上运行；法治政府是法治国家的主体,与人民群众打交道最多的是政府；法治社会是基础,如果法治社会建不成,就不可能建成法治国家和法治政府。同时,要实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,这是法治工作的基本格局。

第四个层次是促进国家治理体系和治理能力现代化。全面推进依法治国是为了推进国家治理体系和治理能力现代化,法治是国家治理体系和治理能力的集中体现和重要依托。

总目标既明确了全面推进依法治国的性质和方向,又突出了全面推进依法治国的工作重点和总抓手,是贯穿《决定》的主线,对全面推进依法治国具有纲举目张的作用。只有深刻认识和准确把握这一总目标,才能把全会精神学习好、领会好、贯彻好、落实好。

“坚持走中国特色社会主义法治道路”是《决定》的重大理论创新和突出亮点,也受到了国内外媒体的广泛关注,被大量评论和转载,很多人认为这为未来中国法治建设定了一个总基调。在这个问题袁曙宏副主任的表述也非常清楚。

他指出,实现全面推进依法治国总目标必须坚定不移走中国特色社会主义法治道路,这是贯穿《决定》通篇的一条红线,是实现《决定》的总目标、总蓝图和新部署的路径保证,也是立足我国国情,总结近代以来我国法治发展的曲折历程和世界各国法治道路所作出的唯一正确选择。近代以来、特别是新中国成立以来我国法治发展的历程,决定了我们必须坚定不移走中国特色社会主义法治道路。鸦片战争以后,不少仁人志士为了防止中华民族陷入亡国灭种的危机,纷纷主张变法图强,开始了对中国法治道路的探索,各派政治势力也先后粉墨登场,试图搞所谓“君主立宪法治”“议会民主法治”“五权宪法法治”等,但都遭到失败。只有1949年中华人民共和国的成立和嗣后社会主义制度的建立,才为在新中国实行社会主义法治奠定了根本的政治和经济基础。新中国成立、特别是改革开放以来我国法治发展实践充分证明,正是在中国共产党领导下,经过长期的理论和实践探索,总结正反两方面的历史经验,才在中国这样一个幅员辽阔、人口众多、历史悠久、国情复杂的多民族大国,取得了西方国家数百年才能取得的法治建设辉煌成就,形成了中国特色社会主义法律体系,形成了坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设的高度政治共识、行动自觉和总体布局,开辟和发展了一条中国特色社会主义法治道路。

同时他也认为,世界各国法治发展模式和道路的复杂性、多样性,也决定了我们必须坚定不移走中国特色社会主义法治道路。习近平总书记曾强调指出:“世界上没有放之四海而皆准的具体发展模式,也没有一成不变的发展道路。历史条件的多样性,决定了各国选择发展道路的多样性。”在法治道路的选择上,同样也是如此。以近代最早实现法治的老牌资本主义国家英、法、美为例,它们三国所走的法治道路就差异很大。英国是近代西方法治的发源地,1215年就颁布了《大宪章》,具有较久远的法治传统,王权一直受到一定制约,从1640年发生资产阶级革命到1688年“光荣革命”形成君主立宪制度,总体上是渐进、妥协、不流血地走向资本主义法治的。法国则与英国不同,中世纪缺乏法治传统,封建王权发展到登峰造极的地步,当近代新兴资产阶级崛起时国王不愿与之妥协,直至发生了1789年法国大革命,建立了民主共和制度,是在暴风骤雨的急剧、反复变革中逐步实现的法治。美国脱胎于英国的殖民地,作为主要由英国移民组成的社区发展而成的联邦制国家,首先在社区就带来了英国法治的传统,继而在州推行法治,直至1787年制宪会议通过《美利坚合众国宪法》,才逐步实现联邦法治,其法治历程是自下而上逐步实现的。其他许多已经实现法治或正在成功推进法治的国家,也无一不是选择了一条最适合本国国情的法治道路。而像埃及、乌克兰、菲律宾等国家,政治混乱、经济停滞、民生凋敝、社会动荡,究其原因主要就在于脱离具体国情、盲目照抄照搬西方国家的民主法治模式。