沐涛：当前西方主要国家对非政策新动向分析

　　【中图分类号】D83/87 【文献标识码】A

　　20世纪90年代初冷战结束后，国际格局发生了重大变化，东西方两大阵营对峙的局面被划上句号，非洲不再是国际政治舞台上意识形态领域斗争中的争夺对象，它的重要性似乎被大大降低，人们关注的好像只有“民主化浪潮”。但是，2001年的“9·11事件”后，随着美国全球战略的调整、世界多极化趋势的发展以及非洲政局日益走向稳定和经济持续增长，非洲又重新成为国际社会关注和争夺的对象，一些国家在非洲大陆新一轮的角逐再次上演，由此掀起了第三波“非洲热”①。与前两次相比，卷入这波“非洲热”的国家除了传统的美国、俄罗斯和一些西欧国家外，一些亚洲后起的国家，如日本、韩国、印度都纷纷扩大各自在非洲的影响力。俄罗斯报纸《生意人报》为此发表评论文章指出：“在国际政治舞台上已经掀起了新一轮对非洲丰富资源的争夺战”，“只不过这次非洲成了经济扩张的舞台——从技术到资本”。②

　　尽管这轮“非洲热”有一些新兴经济体国家参与进来，但唱主角的还是西方一些主要国家，英国《卫报》就曾报道说：“世界各国正在进行一场新的非洲争夺战，目标是石油和矿产，参与者是美国、法国、英国和日本，尤其是美日两国加快了向非洲渗透的步伐。”③当然，这些国家对非洲的关注点并非一致，彼此的对非政策也有差异。

　　以反恐和确保能源供应为中心的美国对非新政策

　　冷战结束后，非洲对美国的战略意义下降，但“9·11事件”后美国把反恐和确保能源安全视为国家的一项中长期战略。在此战略下，美国对非政策的重心从政治意识形态领域转向经济领域，确保美国乃至整个西方世界在非洲的能源利益，并强化非洲在反恐中的地位。2000年，美国国会通过了《非洲增长与机遇法》（AGOA），该法为48个撒哈拉以南非洲国家提供单方面贸易优惠条件，已符合条件的30多个国家可按普惠制向美国免税出口6350种商品。该法案被认为是美—非经济关系的里程碑，促进了美国与撒哈拉以南非洲国家的经贸关系。

　　根据美国商务部公布的数字，2005～2008年，美国对撒哈拉以南非洲国家的进出口贸易额逐年上升（详见下表）。其中，与2007年相比，2008年美国与撒哈拉以南非洲国家贸易额增加了28%，与2001年相比，增加了3倍多。受益于AGOA法案，撒哈拉以南非洲国家已有6000多种商品零关税或免配额限制进入美国市场，但非洲出口美国的产品仍以资源性产品为主，且较集中。尼日利亚、安哥拉、南非和刚果共和国4个国家占美国从撒哈拉以南非洲国家进口总额的83.7%。撒哈拉以南非洲国家对美国出口的纺织服装却减少了10.4%，从2007年的9.58亿美元，减少到7.32亿美元。

　　在美国2008年从撒哈拉以南非洲国家进口的产品中，石油占82.8%，达到712亿美元。美国是世界上最大的石油消费国，其中一半以上靠进口。美国从非洲进口的石油已占美国总进口量的16%以上，相当于从沙特阿拉伯进口的石油数量。据美国国家安全委员会预测，到2015年，美国从非洲进口的石油占其石油进口总量的25%，超过从海湾国家进口的总和。

　　为了确保非洲的石油供给和其他西方国家在非洲的利益，美国加强了在非洲的军事存在。如美军在非洲之角加强了海岸巡逻并与有关国家进行大规模实战反恐军事演习。1992～1994年，美国曾派遣军队参加了联合国在索马里的维和行动，但遭到地方武装分子袭击，损失惨重，美军出现重大伤亡，被迫撤出。后于1996年创建了“非洲危机应对部队”，由美国欧洲司令部指挥，“应对部队”后又更名为“非洲主动应对危机部队”，2002年，它又被改编为“非洲紧急作战训练援助部队”。引人注目的是，2002年美国同位于几内亚湾东南部的圣多美和普林西比达成协议，在这个面积仅1000平方公里的岛国上建立美国海军基地和修建一个规模庞大的雷达网。2003年10月美国向吉布提的美军基地派遣约1800人的特种部队。同年11月，美军与塞内加尔和冈比亚两国军队进行联合军事演习；2004年美国对马里、尼日尔、乍得和毛里塔尼亚四国的军事训练投入了6500万美元，并在埃塞俄比亚新设了前线作战基地；2005年1月美军在西非几内亚湾进行海上军事演练；6月美国与西北非8个国家联合举行军事演习。2006年2月，时任美国国防部长拉姆斯菲尔德在访问北非三国期间，也重点探讨了在这一地区建立美军“前沿作战基地”和进行反恐联合军事演习的事宜。不久，五角大楼宣布建立非洲司令部。2007年10月，美军非洲司令部正式宣告成立，成为美国全球第6大战区司令部，由于受到非洲国家的普遍抵制，司令部驻地暂时设在德国斯图加特，主要处理美军在非洲大陆除埃及以外的全部军事活动。为了强化在非洲的军事存在，美军除了在非洲新设基地，并加强原有美军基地的作用，还以美国特种作战部队指导一些非洲国家军队的形式打击恐怖组织，同当地部队进行联合演习，还向非洲各国提供攻击性重武器。

　　除了加强在非洲的军事力量外，美国还通过高层互访、增加援助等方式，密切与非洲的关系。2003年以来，美国紧急拨款150亿美元，用于非洲抗击艾滋病毒和预防艾滋病，并拨款12亿美元防止疟疾传播。2003年7月时任美国总统布什访问了塞内加尔、南非、博茨瓦纳、尼日利亚和乌干达等非洲五国，允诺拿出1亿美元来帮助东非和非洲之角国家提高反恐能力。2008年2月，布什再次出访非洲，先后访问了贝宁、坦桑尼亚、卢旺达、加纳和利比里亚五国。布什在访问坦桑尼亚期间考察了美国援建的达累斯萨拉姆疟疾防治项目和“总统防治艾滋病紧急救援计划”，决定向坦桑尼亚提供援助款6.981亿美元，用于实施减贫和经济发展，还向坦桑尼亚儿童提供500万顶蚊帐，防止5岁以下儿童感染疟疾。

　　2009年1月，奥巴马就任美国总统后，对非洲的重视程度进一步提高。同年7月中旬，奥巴马访问了加纳。8月5日至14日，时任美国国务卿希拉里·克林顿又对肯尼亚、南非、安哥拉、刚果民主共和国、尼日利亚、利比里亚和佛得角七国进行了访问。此行与奥巴马访问时间仅相隔不到四周，刷新了美国历届总统、国务卿就任后最早访问非洲的纪录，突显奥巴马政府在加紧对非外交攻势，巩固和扩大其在非洲的经济优势。为了促进美国与非洲之间的经贸联系，强化与中东部非洲国家的关系，2011年6月，希拉里访问了赞比亚、坦桑尼亚和埃塞俄比亚三国。2012年6月美国总统奥巴马颁布了针对撒哈拉以南地区非洲的新战略，意图加强非洲民主进程、促进经济发展、推动地区和平与安全，以及促进美—非双边的机遇与发展。为落实该新战略，希拉里从2012年8月1日起，又先后访问了塞内加尔、南苏丹、乌干达、肯尼亚、马拉维、南非和加纳七国，历时11天之久。在第一站塞内加尔，希拉里就开始高谈她所认为的美国“优越性”——民主与人权价值观。据肯尼亚《东非人报》报道，2012年上半年美国向非洲六国提供了8200万美元反恐军事援助，其中一半给了乌干达。在努力扩大美国自身在非洲影响的同时，希拉里在此次访非时还“含沙射影”提醒非洲小心中国。她在塞内加尔的演讲中说，美国在非洲是“致力于建立能有增加价值的可持续的伙伴关系，而不是从中获利”。她还表示，美国将坚定地支持民主以及普世人权价值，不像某些国家用“其他方式”从非洲不断获取资源。

　　欧盟主导下的西欧主要国家对非政策新动向

　　受历史和地缘因素的影响，英、法、德、意、葡等西欧国家一直将非洲视作自己的势力范围。当世界其他地区加强了对非联系后，欧盟及其成员国也很快调整对非政策，通过各种渠道强化欧—非关系。1996年，葡萄牙率先提议举行非洲—欧洲国家首脑会议。该提议在1999年7月非洲统一组织第35届首脑会议上被接受。2000年4月，由非统组织成员国和欧盟成员国领导人参加的首届非洲—欧洲首脑会议在埃及首都开罗举行，共有67位国家元首和政府首脑或代表出席了会议。作为世界上首次洲际性的与非洲大陆的对话会议，与会代表探讨了非—欧大陆在政治、经济和社会等领域的合作，以构筑面向21世纪的非欧新型战略伙伴关系。会议主要议题包括贸易、投资、债务、难民、技术转让、地区安全、加快非洲与世界经济接轨等问题，为拓展欧非传统关系、走向全面对话合作迈出了重要一步。

　　但是，因为欧盟内部成员国对非看法存在差异，在此后5年中，欧盟基本上没有出台具有实质意义的对非新政策，直到2005年才陆续提出一系列对非政策文件，明确提升了非洲在其外交政策议程中的地位。2005年12月欧盟理事会通过题为《欧盟对非战略：走向战略伙伴关系》的对非战略文件，提出欧盟将在实现和平与稳定、促进经贸发展等关乎可持续发展的核心领域，与非洲各国开展合作，实质性减免非洲债务并增加对非援助，在未来10年建立欧非间的战略伙伴关系，帮助非洲最终实现联合国“千年目标”。这是欧盟首次在视非洲为平等政治伙伴的原则基础上，为未来的对非政策提供全面和长期的指导框架。2007年6月，欧盟委员会通过了《从开罗到里斯本：欧盟—非洲战略伙伴关系》文件，目的是与非洲建立平等伙伴关系，希望通过对话，推动形成欧非关系新格局，对非洲施加更多影响。同年12月，来自欧洲和非洲80个国家的领导人参加了在葡萄牙里斯本举行的第二届欧盟—非洲首脑会议，主要商讨在欧盟与非洲之间建立权利平等、责任共担的平等伙伴关系，试图合作打造建立在平等基础上的战略伙伴关系。此次会议最终通过了非洲—欧盟战略伙伴关系、非欧联合战略文件，以及实施这一战略的行动计划等，从而确立了双方建立长期战略伙伴关系的四个主要目标：加强非洲与欧盟的政治伙伴关系；强化和促进和平、安全、民主治理和人权、基本自由、性别平等及可持续发展；共同促进和坚持有效的多边主义；促进广泛的以人民为中心的伙伴关系发展。会议表示，欧盟和非洲建立平等的战略伙伴关系，以应对全球性挑战。这是欧—非关系史上第一次正式提出双方建立平等战略伙伴关系，对欧非关系发展具有里程碑式的意义。2010年11月，第三届欧盟—非洲首脑会议在利比亚首都的黎波里召开，峰会的主题是“投资、经济增长和创造就业机会”，来自非洲53个国家与欧盟及其27个成员国的政府首脑或代表出席了会议，进一步强化了双边关系。

　　与过去相比，欧盟对非战略调整呈现了新的动向：第一，突出建立双方平等战略伙伴关系，以改变过去“援助与被援助”的模式，使欧非关系建立在权利平等、责任共担的基础上。欧盟委员会主席巴罗佐曾强调：“非洲必须成为欧盟对外关系的重点，欧盟—非洲关系必须超越过时的捐助者与受益者关系，转向基于共同利益和共同面对全球化挑战的真正平等的伙伴关系。”他表示，越来越多的全球性挑战需要两大洲建立伙伴关系。欧盟对欧非关系的这种重新定位，有助于改善欧盟在非洲大陆的前宗主国形象，巩固和加强欧盟在该地区的影响力。第二，谋求合作领域的扩大及合作层次的加深。欧盟期望扩大欧非合作范围，建立合作机制，并为双方的伙伴关系赋予更具务实性和操作性的内容。在2007年6月出台的对非政策文件中，欧盟委员会明确指出：双方的关系应超越发展合作，欧非关系议程将扩大到包括所有双方共同关心和事关双方共同利益的问题。在第二届欧非首脑会议文件中，双方确定将围绕8大领域分别建立伙伴关系：和平和安全合作，民主管理和人权合作，贸易和地区融合合作，千年发展目标合作，能源合作，气候变化合作，移民、人口流动与就业合作以及科学、信息社会及空间合作。第三，完善合作机制，以确保双方就共同关心的问题能够进行密切交流和对话。这包括：定期举行非欧首脑会议（确定每三年轮流在非洲和欧洲举行）、欧盟委员会与非盟委员会对话机制、欧洲议会与泛非议会对话机制、欧盟经济社会理事会和非盟经济社会文化理事会的对话机制、欧非双方非正式机构之间（市民社会组织）对话机制以及执行和后续机制等。第四，在推进民主化的前提下，实行对非务实政策。欧盟改变过去在非洲强行推销民主的做法，对选择改革、推进“良政”的非洲国家，欧盟加大援助力度。在第二次欧非首脑会议结束后，欧盟即同撒哈拉以南的31个非洲国家签署文件，表示自2008年起的5年内，向这些国家再提供117亿美元的援助，并在欧洲发展基金框架下每年向这些国家提供48亿美元的援助。

　　之所以出现上述新动向，主要是在全球化的国际环境下，欧盟亟须保障自身战略利益、能源安全利益以及经济可持续发展。近年来，非洲日益成为欧洲非传统安全威胁的主要来源地。非洲是欧洲的近邻，长期贫困与战乱导致了大量非法移民涌向欧洲，特别是经济发达的西欧国家，这直接影响到欧盟内部的安全和稳定。在能源安全方面，2006年以来，俄罗斯和乌克兰之间矛盾的不断升级，使西欧一些国家时常面临“断气”的危险，暴露出欧盟能源供应途径单一的隐患，再加上“阿拉伯之春”加剧了中东局势动荡，也让欧盟不得不考虑实现能源进口来源多样化，其中首选的来源地就是黑非洲。近年来，世界能源市场上的一个重大变化就是在撒哈拉以南的非洲不断发现新油田，由于新的勘探技术的运用，非洲探明的石油储量不断增加，仅次于中东和南美。连长期被认为不产石油的非洲内陆大湖地区也发现了丰富的油气资源，非洲储油量占世界总储油量的比重不断上升，从过去的不足10%上升到20%。非—欧之间仅隔直布罗陀海峡和地中海，能源运输距离短，非洲很自然地成为欧盟能源替代的首选地。当然，国际社会对非洲关注度的持续上升，中国以及美、日、俄、印等国加大对非政策力度，也使欧盟有一种紧迫感，担心其在非洲大陆的传统优势和利益被挤占，迫使它加速调整对非政策。

　　此外，欧盟内部的“三驾马车”——英、法、德的推动也起了重要作用。这三个国家过去在非洲都占有大片殖民地，对非洲有难以割舍的“历史情结”。三国领导人从20世纪90年代中期开始频频访问非洲，分别出台了自己的对非举措。

　　就英国而言，昔日的“大英帝国”在19世纪和20世纪的世界战略无不与非洲有着密切的关联，迄今为止，英国的大国地位仍然以英联邦为依托，而众多的非洲英语国家大都是英联邦的成员，彼此有着密切的政治、经济、文化甚至军事联系。在尼日利亚，最大的石油投资商就是英国与荷兰共同拥有的壳牌公司。2002年，英国时任首相布莱尔在同非洲国家领导人谈及英国的对非政策时表示，“9·11”事件表明，“我们双方的安全要依靠大家的繁荣”。④从1997年布莱尔就任英国首相后，英国在对非政策上更加注重非洲事务，力图提高非洲在英国对外经贸合作中的地位，借助英国贸易投资署在非洲国家的分支机构，为英国投资商在非洲寻找商机提供政策建议，并帮助非洲国家提高贸易能力。由于英国对非洲大宗矿产品需求量较大，英国对非洲贸易长期为逆差，2010年英非的贸易额是220.35亿英镑，其中英国的贸易逆差为15.3亿英镑。⑤

　　非洲也是法国的传统势力范围，有分析说，失去了非洲的法国，将不可能成为“世界大国”。第二次世界大战前，法国在非洲有21个殖民地，占非洲总面积的37%，是在非洲占有面积最大的殖民国家。法国对非洲政治和文化层面的影响非常大。此外，法国是西方在非洲驻军最多、对非洲国家直接军事干预最多的国家。非洲也是法国传统的投资和贸易对象，更是法国众多战略物资的供应地，法国100%的铀、钴，72%的锰，80%的铝矾土和52%的铬都来自非洲。

　　德国在统一之初，其对非政策处于相对边缘化的地位，但进入21世纪后，随着在全球性问题、资源和市场、国际政治诉求等方面的利益需求不断增加，非洲在德国政治、经济和对外关系中的重要性逐渐上升，尤其是对于德国成为联合国“非常任理事国”的愿望，来自非洲国家的支持至关重要。在2011年出台的对非政策中，德国政府致力于与非洲国家建立平等的伙伴关系，不再强调大幅增加对非援助，而是将贸易、投资和援助有机结合，以扩大其在非洲的影响力。在与非洲的合作机制上，德国除了参加欧盟—非洲首脑会议外，还单独建立了定期召开的德国—非洲合作伙伴论坛、德国—非洲信息通信技术论坛、德国—非洲能源论坛等。德国政府在致力于推进非洲区域一体化并参与相关基础设施建设的同时，还以提供援助推进合作项目等为条件，要求非洲各国改善经营环境；通过组织商业考察、推进人员交流等方式，鼓励和促进德国企业在非洲投资；政府为在非洲运营的德国企业提供出口信用担保，以降低经营风险；通过德国政府派专家协助的方式，改善非洲国家私营企业的运营状况；德国政府还允诺协助本国新能源和环保产业的中小企业对非洲出口产品。⑥