一、中央与地方关系的历史逻辑

纵观中国历史，央地关系始终是关乎国家统一、社会稳定、经济发展的重大命题。自公元前221年秦统一中国之后，在全国范围内推行郡县制，其后汉承秦制，其制未变，“百代都行秦法政”，奠定了2 000多年来中国传统社会的央地组织结构的基本格局。在此基础之上，历代统治者不断进行调整和改革，试图找到一种更为合适的央地格局，其中汉初的《推恩令》、元代行省制度的建立，都较为成功地处置了央地关系，也为这些朝代的兴盛奠定了重要基础。然而这样的和谐治世往往并不长久，在大部分中国历史时间里，央地之间总是充满了矛盾与冲突，若奉行守外虚内，地方势力过于强盛，中央控制力削弱，如汉唐藩镇之乱为祸深远。若中央过度集权，强干弱枝，则地方积极性受挫，宋之积贫积弱殷鉴不远。

这一格局形成的根本原因在于中国的大一统体制下存在的优势和劣势。一方面，中国作为一个统一的中央集权国家的历史长达2000多年，这在人类历史上是独一无二的治国制度安排，也适应并反映了中国所特有的自然地理环境与历史变迁的选择。中国作为地处东亚季风气候区的农业国家，两千多年的国家史就是一部防范水旱灾害和北方游牧民族入侵的历史。正是提供跨地域性的超大规模的国家公共产品的客观需要，诸如兴修水利、抵御外敌、防灾救灾等，使得中国形成了一套十分独特的、相当成型的、连续一贯的大一统中央集权政治体制，以举国之力应对各类危机和挑战。这也是为什么在中国漫长的文明史中，国家统一始终是最重要的主题。另一方面，中国是一个地域辽阔的多元国家。中国是一个疆域辽阔的大陆型国家，地处中纬度和大陆东岸，各地气候风俗各异，发展极不平衡，在同一个国家内形成了多个经济单元。正如中国古人所说“百里而异习，千里而殊俗”，不同地区在统一的政治体制下，仍然有着不同的治理和发展需求。这些需求由于大一统体制带来的高昂的治理成本和组织成本等劣势，使得央地关系之间存在诸多矛盾甚至冲突对峙的可能性。这也是中国历史上屡屡出现地方割据与国家分裂的根源。不过总的来看，从秦始皇之后的两千多年历史来看，统一的时间超过2/3，分裂的时间不足1/3，中央集权体制以及国家统一构成了中国传统农业社会的两大特征。这集中反映在人口增长这一农业社会标志之上，统一时期人口增长，分裂时期人口减少，增长过程超过了减少过程，尽管国土面积不超过世界总数的7%，但是总人口占世界比重一直在1/4——1/3之间。

因此，我们依据中国的历史经验，将中国的传统农业社会时期的央地关系概括为一个框架——“多元一体”与“一体多元”之间的反复变动。从中国的历史发展逻辑来看，是从多元走向一体，在一体的框架下又促进了多元。中国自古不仅是大一统下的多民族国家，而且是大一统下的多地区国家。这是中国特有的自成一体的农业经济体系以及大一统制度和“一体多元”的中华文化。

中国特殊的历史现实和文明传统要求中国建立并维持一个强有力的中央政府，以利于中国文明有效应对各类大规模挑战。但与此同时，在政令统一的前提下，中国的治理必须兼顾各地现实，因地因时制宜，降低治理成本，以利于各地的经济发展与文化繁盛。这就要求中国历代统治者，在充分利用大一统的优势的同时，尽量消除大一统的劣势，在央地关系的两极之间寻求一种平衡状态，协调好中央和地方的关系与矛盾，以使得中国这种“一体多元”体制下的“一体”和“多元”能够并行不悖、相容相生。

近代以来，中国逐步开始由庞大而统一的传统农业社会王朝向世界最大的统一的现代国家过渡。不过这一过渡过程并不是自发进行的，而是在来自工业文明和西方列强的连续挑战下被迫进行的。当西方国家开始工业革命，创立了资本主义制度时，中国却因大一统制度的历史局限仍维持着传统农业社会。到了清朝后期，大一统制度已经被锁定在某种无效率的状态之中。在这一过渡的前100多年的过程中，中国屡战屡败，传统央地秩序逐步解体，中央权威涣散，地方诸侯兴起，汪洋大海般的传统小农社会变得十分松散。晚清政府因洋务运动未能自强，因甲午战争而溃败，又因辛亥革命而轰然倒下，意味着中国进入四分五裂的时代。民国北洋政府，本身就是各自为政、各据山头，军阀争战，战火不断。国民党政府虽然名义上在全国实行了政治、军事统一，但也是你争我夺的诸侯政治、诸侯经济。

熊彼特（1954）把现代国家称为“税收国家”（tax state）。现代国家的重要特征就是具有汲取能力，这是所有现代国家其他能力的基础。根据王绍光的研究，帝制时代的中国，国家财政规模仅是整个国家经济的很小部分，政府收入从来没有超过GDP的4%。1916—1928年期间，中国根本谈不上有国家财政系统，政权的维持主要依靠各种国内外的贷款。1928年，国民党政府煞费苦心地进行了财政体制转型，然而，国家汲取国民收入的份额仅有少量的增长。直至1936年，整个南京政府预算也不过只有GDP的8.8%。这是中国近现代历史上治理能力极其低下、又极其腐败的中央政府时代，根本就无法有效利用和调动社会各种资源发动工业化、城镇化和现代化。中国仍在迅速衰落之中，1913年中国GDP占世界总量比重为8.8%，到1950年时已下降至4.6%，这是1820年以来的最低点，又是近现代历史的转折点。