第6章 中央与地方关系

我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。

——毛泽东（1956）

我的中心意思是，中央要有权威。中央就是党中央、国务院。宏观管理要体现在中央说话能够算数。

——邓小平（1988）

中国作为一个人口众多、地域辽阔、各地区经济发展极不平衡的大国，相比一般国家，既有大国优势，又有大国劣势；相比一般大国，既有政治优势，又有政治弊端。其中需要正确认识和处理一个影响全局的重大关系——中央与地方关系，这是最为关键的。处理好中央和地方的关系，这对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题。中国的实践表明，能够正确处理好中央与地方关系（以下简称央地关系），就会有“两个积极性”，不能够处理好，就只有“一个积极性”。正如毛泽东所言：“有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多”。其本质就是形成激励相容机制，既能各得其所，又能形成全国合力，能够集中力量办全国大事。

十八届三中全会《决定》指出，应当“正确处理中央和地方、全局和局部、当前和长远的关系，正确对待利益格局调整”，对中央与地方政府不同职能作了界定：“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。”这标志着在全面深化改革进程中，如何处理中央与地方关系已经成为一个影响改革全局的重大问题，需要更好发挥中央与地方“两个积极性”，更好发挥各自比较优势，更好履行各自职能，更好实现国家治理与地方治理。这就需要比较深入地讨论一些重要的问题。

那么中国历史上的中央与地方关系是怎样的，有着怎样的历史逻辑？在60多年间，新中国成立以来，特别是改革开放以来，中央与地方关系发生了什么样的变迁？这样的变迁又有着怎样的规律性特征？我们又应当如何认识十八届三中全会《决定》为今后处理中央与地方关系所指明的基本方向？

从中央与地方关系变迁的基本线索看，通过多次体制改革不断从高度中央集权向地方放权，进而发展到规范性的中央与地方分权（包括财权与事权）；从基于频繁的政策调整的不稳定关系，通过多次体制改革试错，进而形成基于制度建设并不断完善的稳定关系；从中央与地方之间博弈机会主义式的不可预见的关系（如“上面的政策总是变来变去”、“上有政策、下有对策”），通过更加民主与互动协商的制度分享信息、沟通信息，进而形成更加合作的可预见的关系。从政治和经济两个不同的视角看：在经济方面，由中央集权不断向地方分权，以利于发挥各地比较优势、激活地方经济活力和创造力；在政治方面，逐步推进制度化的中央集权过程，以利于加强政治上的领导力和凝聚力，因而有效解决了中央与地方关系上的各种弊端，在民主与集中、分权与集权、离心力与向心力、地方活力与全国大局之间找到某种平衡。总的趋势是，中央与地方关系越来越制度化、规范化和程序化，进而也越来越具有透明性、预期性和稳定性，确保中国“天下大治”、长治久安。这是中国特有的政治之道和政治经济学。