什么是国家治理体系和治理能力呢？国家治理体系与国家治理能力又是什么关系？对此习近平同志作了说明。
习近平同志在《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》的重要讲话中指出：国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。
“在党的领导下”是中国国家治理体系最重要的特征，却一直被西方政治学者视为“党国体制”，视为“独裁政权”、“一党专政”。例如，英国经济学人信息社编制了“民主指数”，得分数在0~10之间，中国在世界167个国家中排在第142位，得分为3分，属于“独裁政权”国家。他们有两个理由：一是中国实行社会主义制度；二是中国是一党制。但是他们并不清楚“中国共产党领导”正是中国制度创新所在，也是中国制度强大生命力所在。这一国家治理体系是在新中国成立之际，中国共产党领导中国人民在尚处于传统农业社会的汪洋大海、极低发展水平上开始创建，很快就实现了全国覆盖，进而不断形成了十分独创、十分高效的现代国家治理体系，这一治理体系的创建与发展恰恰与中国共产党的领导密不可分，正是因为中国共产党的领导才大大地加速了中国国家治理体系的现代化。中国共产党是一个典型的学习型政党，不断学习又善于学习，又是一个典型的创新型政党，不断创新又善于创新，从而也大大提高了国家治理能力。
什么是国家治理能力呢？怎样才能真正体现国家能力的优劣？1993年，王绍光和我在《中国国家能力报告》中将国家能力定义为国家（指中央政府）将自己的意志、目标转化为现实的能力。国家能力包括四种：汲取财政能力、宏观调控能力、合法化能力以及强制能力。那么，如何进一步理解国家治理能力呢？参照国家能力的定义，国家治理能力就是实现国家治理目标的实际能力。这里我是非常强调几点：
一是国家治理目标的多样化。不同的国家会有不同的目标，同一个国家在不同的阶段或时期也有不同的治理目标，因此国家治理能力是国家目标导向。没有清晰的国家目标，就是“乱治”；没有正确的国家目标，就是“错治”。中国有社会主义现代化“三步走”战略以及“五年国民经济和社会发展规划”、“国家中长期发展专项规划”，即使领导集体新老交替，仍能保持国家治理目标的连续性，而不像某个总统的个人目标、个人政治承诺，如美国总统就职演说、国情咨文，因总统更替而目标变来变去。
二是国家治理的实际能力，即如期实现国家目标。这就需要按目标一致法量化检验国家治理绩效。如我们在20世纪最后20年的时间已经如期实现了中国现代化“三步走”战略的第一步、第二步目标，进入21世纪又如期实现了第一个十年目标，即“十五”规划、“十一五”规划的主要目标，这已经证明中国具有极高的国家治理能力。
三是运用国家制度的治理能力，诚如习近平所言“国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力”。没有国家制度，就没有国家治理的基础。一个国家的有效治理不是依靠所谓总统个人的能力，在中国是依靠一大批治党治国治军等各个方面领导人才和集体，运用一整套国家制度来共同管理国家各项事务的能力集。
习近平同志指出，国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成。那么如何客观地、总体地评价中国的国家治理体系和治理能力呢？习近平同志认为，我们的国家治理体系和治理能力总体上是好的，是有独特优势的，是适应我国国情和发展要求的。同时，我们在国家治理体系和治理能力方面还有许多亟待改进的地方，在提高国家治理能力上需要下更大气力。只有以提高党的执政能力为重点，尽快把我们各级干部、各方面管理者的思想政治素质、科学文化素质、工作本领都提高起来，尽快把党和国家机关、企事业单位、人民团体、社会组织等的工作能力都提高起来，国家治理体系才能更加有效地运转。我认为，这一评价是实事求是的，既符合“一分为二论”，也符合“主流支流论”。一个事物总会有两个方面，任何一种制度，有优势就有劣势，有长处就有短处，有收益就有成本，但是两者之间不总是对立的，还是统一的，可以在一定条件下转化的；一个事物总会有两个不同方面，但是它们不是相等的，有多有少，有主流有支流。只要收益大于成本，主流多于支流，进步强于退步，那么这种制度就是切实可行的，管用、实用的。这种制度一定要是基于本土的、内生的，扎根于自己的文化、来源于自己的历史，又不断试错、具有适应性的制度。这就是许多后发的发展中国家引入了西方民主制度，却是“中看不中用”，很快就垮掉，并中断现代化进程甚至大倒退的根本原因。世界上从来就没有最好的制度，只有更好的制度。
什么是国家治理体系和治理能力的现代化呢？就是我们所说的国家制度现代化，即制度和法律作为现代政治要素，不断地、连续地发生由低级到高级的突破性变革的过程。一是国家制度体系更加完备、更加成熟、更加定型，这包括一整套政治的、经济的、社会的、文化的、生态环境的制度；二是在这一制度体系下，制度执行能够更加有效、更加透明、更加公平，这包括各种政治的、经济的、社会的、文化的、生态环境的、科技的、信息的现代化手段。这两者相辅相成，构成一个有机整体。有制度，无能力，那么制度就徒有虚名；有能力，没制度，那么能力就会被泛用滥用。在制度体系下不断提高执行能力，在执行过程中不断完善改进制度体系。
从市场经济看，总是有交易费用、交易成本，由此就形成了各种交易规则、合约及其履行、组织和制度安排。有效的市场经济就是降低市场交易费用。这就是为什么会出现各种形式的所有制企业，特别是在现代企业制度下，作为有效的微观经济组织，在一个充分竞争的市场环境中能够生存与发展。同样，从国家治理角度看，也总是有治理费用、治理成本，一种有效的国家制度安排就是不断降低治理费用、减少治理成本。因此，国家制度现代化本质上是降低国家治理成本，提高国家现代化收益。例如，国家经济制度现代化就会大大降低各种经济活动主体的交易成本，大大减少形成全国统一市场的障碍，提供巨国规模效应，就会大大促进经济增长。从国际竞争看，国家竞争本质上也是国家治理竞争，国家治理竞争本质上是国家治理制度和治理能力的竞争。
国家治理与市场治理，也有其相关性。有效的市场治理也会促进国家治理，而有效的国家治理也会促进市场治理，特别是建立统一的、竞争的、高效的、规模宏大的现代市场体系。所以，中国不仅要从微观经济的视角建立现代企业制度、现代市场体系、现代契约制度，还要从宏观的视角建立国家治理体系和国家治理手段。这就是为什么既需要高效率的无形市场之手，又需要高效率的有形政府之手，由此才能够既降低市场交易成本，又降低国家治理成本，既取得微观经济效益最大化，也取得宏观效益最大化。
国家治理与社会治理的目标也是同样的，既要降低国家社会治理成本，又要降低基层社会管理成本，既要获得宏观社会效益最大化，又要获得微观社会效益最大化。
那么，我们来看一看国家治理的绩效是怎样来衡量的。能不能找到一些量化指标，进行客观的而不是主观的评价？这几年来，我们作为清华大学智库一直在探索国家治理绩效的第三方独立评价、专业评估的研究方法和实践。
2003年，我们受国家财政部委托，首次对世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织对华贷款援助项目进行第三方评估，后来出版《援助与发展——国际金融组织对中国贷款援助绩效评价（1981—2002）》（北京，清华大学出版社，2005）。我们对其贷款项目绩效后期评估给予高度的评价。 从国际比较来看，中国接受国际援助贷款额和人均贷款额都是发展中国家里最低的，但是中国的发展效果和减贫效果是最好的。
2005年，我们首次以第三方身份对国家“十五”规划目标完成程度进行评估，引起国务院领导同志的重视。《国家“十一五”规划纲要》首次规定：在本规划实施的中期阶段，要对规划实施情况进行中期评估。中期评估报告提交全国人民代表大会常务委员会审议。
2008年，国家发改委委托我们和国务院发展中心、世界银行驻华代表处三方分别独立对“十一五”规划进行中期评估。
2011年2月，我们专门对“十一五”规划进行了后期评估，在22个国民经济与社会发展主要指标中，有19个如期实现规划目标，实际得分为86分。
2013年7月，我们对国家“十二五”规划进行了中期评估。我们的结论是：经济发展方式加快转变，开创科学发展新局面，《纲要》总体实施进展顺利，7大目标中有6个目标进展顺利，24个（实际28个）主要指标有3/4提前完成。
2013年9月，我们对中国经济改革十年（2003—2012）进行了后期评估。我们的结论是：十六大所确立、十六届三中全会所设计的“建成完善的社会主义市场经济体制和更具活力、更加开放的经济体系”总目标取得重大进展，主要任务基本完成，综合完成率高达897%，综合未完成率仅为103%。
因此，国家治理实际绩效不仅是可量化的、可测量的，也是可评估的、可改进的。这本身也是国家治理的学习曲线，它会沿着“目标设定—规划实施—中期评估—强化实施—后期评估”的周期，循环往复，不断改进，也不断进步。从这个意义上看，国家治理不只是一个理论问题，更是一个实践问题，或者说是一个具体指导我们不断提高国家治理绩效的实践问题。
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