行政执法检察监督：理念、路径与规范

三、规范：行政检察监督的制度建构

（一）修改《检察院组织法》，确立检察机关对行政执法的监督地位

检察院组织法是检察机关的根本法，是规范检察机关基本职权的重要法律，也是作为整合其他法律授予检察机关职权的法律平台。法律监督机关是人民检察院的宪法定位，其活动范围、职权设置及检察权的资源配置等都应当体现这一宪法的基本定位，应在肯定检察机关是国家的法律监督机关的前提下，将检察权的权能进行细化。然而，我国现行《检察院组织法》第5条所列出的检察机关的5款职权中没有行政执法监督权，这不符合宪法的基本规定，将导致实践中检察机关缺乏直接对行政执法活动进行监督的依据。

目前，行政机关或司法解释为了弥补法律的不足，带着纯正和善良的初衷在一些行政法规中授权检察院可以监督某些行政执法活动。但低位阶的立法必招致批判，一方面违反权力资源配置中“公权法定原则”，另一方面，根据《立法法》第8条规定人民检察院的职权只能通过制定法律授予，处于与检察权平行的行政权不能规定检察机关的监督权。应通过修改《检察院组织法》明确检察机关对行政执法的监督地位。

（二）行政执法检察监督的重点领域

行政执法活动涉及的范围非常广泛，将所有行政执法活动全部纳入检察监督的视野，没有必要，也不现实，需找到切实可行的切入点和重点监督领域。目前我国正处于社会转型期，对政府执法行为提供的公共服务和公共产品质量提出了更高的要求，但在环境保护、社会保障、房地产业、金融证券业、治安管理、卫生监管等涉及民生问题的领域，存在较为严重的违法执法或行政不作为的现象，导致各种社会冲突。因此，除继续对行政职务犯罪追诉、公安机关的侦查活动、刑罚执行活动以及行政执法与刑事司法衔接活动等监督外，应以保障民生问题作为检察监督的出发点，将限制或剥夺公民合法权利的行政行为列为检察机关重点监督领域是比较现实和可行的。具体而言，包括以下三个方面：（1）涉及限制或剥夺公民人身和财产权利的行政强制行为。（2）涉及与民生资源分配相关的行政许可行为。（3）较强程度的行政处罚行为。

之所以将这三个方面的行政行为作为重点监督领域，是因为行政强制、行政许可、行政处罚行为与广大民众的切身利益息息相关，社会关注度极高。同时，行政机关实施这些行政行为具有主动性和调整范围的广泛性，自由裁量权较大，正当程序保障欠缺，若不加以有效的监督和制约，将极易被滥用而侵犯公民的合法权利，造成严重后果。在国际社会，主要是通过权力制约和正当程序将这些行政行为纳入法治化轨道。在我国行政程序相对缺失，行政权力制约机制不完善的背景下，通过强化行政执法检察监督保障行政权合法、合理地行使，是最现实的选择。

（三）行政执法检察监督的方式

行政执法检察监督的方式是检察机关对行政行为法律监督的具体途径和方法。检察监督方式是实现法律监督效果的基本保证，也是检察机关履行其法律监督职权的“启动阀”。构建多元化的行政执法检察监督方式体系，应成为保障行政执法检察监督取得实效的有力武器。

1.行政检察建议。检察建议是检察院为促进法律的正确实施、督促行政机关依法行政，在履行法律监督职能过程中，结合执法办案情况，向有关单位发出纠正、改正违法行为或移送案件的建议，包括纠错建议、改正建议、处置建议和移送犯罪案件建议等。检察建议通过被建议单位的自觉接受、采取行动而发挥作用。从性质上，检察建议不是一般意义上的检察机关参与社会管理、预防腐败的形式，也不是法律监督权的延伸或补充，而是针对行政执法活动的一种综合性的检察监督方式。为提高检察建议对行政执法的监督效果，应进一步完善检察建议适用的一般规则，包括检察建议应当遵循的原则、检察建议的适用情形、检察建议的提出程序、检察建议的内容要求、对检察建议采纳情况进行跟踪了解以及检察建议在检察院内部的归口管理等内容。

2.支持行政相对人提起行政诉讼。支持起诉是民事诉讼法的基本原则之一，对保护当事人诉权、补强诉讼力量具有重要意义，检察机关可以支持公民、组织起诉，有效地缓解弱势群体怕起诉、起诉难的问题。相对民事起诉而言，行政相对人更怕起诉或起诉更难，实践中行政诉讼高撤诉率就是例证。基于检察监督权，检察机关对于受到违法行政行为侵害的行政相对人是否可以支持起诉，行政诉讼法没有明文规定，但从有效监督行政权，解决行政相对人在受到侵害后无力、不敢或不能进行诉讼的实际情况来看，支持起诉应作为一种检察监督措施。特别是实践中，符合起诉条件的行政相对人向法院提起了诉讼，法院拒绝接收起诉材料、或者在收到起诉材料后不出具收据、不予答复，检察机关应以支持起诉的方式进行监督。

3.督促行政机关提起民事诉讼。按照传统理论，民事诉权是基于私权产生，有利益才有诉权。随着社会经济的发展和社会生活方式的变化，利益的外延在不断扩大，基于公权也可以产生民事诉权。行政机关既是国家所有权的行使者，又是社会公共事务的管理者。“按照现代诉权理论和规范，行政机关作为当事人出现在民事诉讼中，主要可以分为两种情况：诉讼是实现公共管理目标的法定途径；行政机关作为共产管理人为维护共产权益进入诉讼。”［10］赋予行政机关以民事诉权，可以通过强化监管手段，最大限度地维护公共利益，弥补行政执法的不足。在行政管理中，行政机关对社会管理应由单一管制向多元主体共治转变，行政司法化，特别是涉及社会公共利益的问题通过司法途径解决，更有利于提高行政执法效率，实现社会公平正义。因此，赋予行政机关提起诉讼的原告资格，可以通过公正程序实现公益，提升社会治理能力。在此基础上，负有起诉职责的起诉机关，就是检察机关督促起诉的对象。

行政机关作为国家所有权的行使者和公共事务的管理者而享有的诉权，不同于一般民事主体享有的诉权，不能随意处分，几乎不存在当事人意思自治的问题，要坚守“公权和公益不可随意处分原则”。行政机关承担的通过诉讼实现的公共管理职责，兼具权力和公法义务双重属性，必须履行，不可放弃。放弃职责即构成失职。这正是检察机关行使监督权的依据，也是检察机关督促起诉制度存在的基础。

4.提起行政诉讼。行政诉讼具有对行政行为的合法性进行审查的目的，这一目标任务需两方主体共同来完成。一方是程序的启动者，一方是合法性的实质审查者。后者是由法院的审判权运行来完成，体现的是审判权对行政权的制约功能。而程序的启动一般是由行政相对人来完成，检察机关作为法律监督者不应成为行政相对人而提起行政诉讼。且，当事人提起行政诉讼其首要目的是对私权利提供司法救济，起诉人必然要代表一方利益，检察机关若作为监督者提起行政诉讼，导致诉讼的主体和监督的主体重合，有违法律监督是居中监督的立场。为此，检察院作为法律监督机关，只有在行政机关违法行政或不作为并造成严重后果，没有行政相对人或有行政相对人却不愿提起行政诉讼的情形下，可以提起行政诉讼，以达致监督行政机关的目的。检察机关提起行政诉讼时，与行政权是监督法律关系，与审判权是制约关系。

（四）行政执法检察监督的保障

在我国，行政执法检察监督还处于“摸着石头过河”的状况下，加强对行政执法检察监督的保障，是顺利完成监督活动并实现监督实效的主要条件。具体表现为:（1）建立行政执法检察监督机构。目前检察机关内部设立的审判监督庭，是立足于在诉讼领域对审判权的监督，为纠正法院生效裁判错误和违法审判行为，对行政执法行政的监督只涉及在行政诉讼中的被告违法行为。没有对诉讼外行政执法行为进行监督的职能、人力、资源和程序，也与检察机关对行政权的法律监督要求不相适应。为了有效监督行政机关的执法行为，检察机关应成立专司监督行政机关执法行为的机构。( 2) 赋予检察机关必要的证据调查权。2012年《民事诉讼法》修改时，赋予检察机关民事检察监督证据调查权。《行政诉讼法》修改时应参照《民事诉讼法》的规定，赋予检察机关因履行行政监督职责需要，有向行政机关及其工作人员调查核实情况的权力。（ 3) 赋予检察机关对有关行政执法材料的调阅权。检察机关在行政执法监督中，有权调阅行政机关的执法卷宗、档案及其它与被监督行政行为有关的材料，以实现行政执法与刑事司法有效衔接。(4) 赋予行政检察建议一定的法律效力。检察建议的法律效力是对行政机关具有强制性约束力，是启动行政监督程序的强力保证。如赋予检察建议启动监督程序的效力、被监督对象对检察建议作出反馈的效力。以此增强行政检察建议的强制性和对被监督对象的约束力。（5）与行政机关共享执法信息。行政执法检察监督的有效开展需要及时查明行政机关的违法行为，需要充分掌握行政机关的执法信息。（6）行政执法检察监督程序的启动与审查。检察机关对行政执法监督的程序启动应当以受理公民、法人和其他组织的控告、申诉为原则，以主动介入为例外；以合法性审查为主，以合理性审查为例外。

［参考文献］

［1］孙谦.中国的检察改革［J］.法学研究,2003,(6).赵刚.也谈检察权的性质［J］.现代法学,2004,(1).王鸿翼.谈民事行政检察权的配置［J］.河南社会科学,2009,(2).蒋德海.论我国检察机关的双重国家权力［J］.复旦学报（社会科学版）,2010,(5).

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［3］陈卫东.我国检察权的反思与重构——以公诉为核心的分析［J］.法学研究,2002,(2).

［4］参见夏邦.中国检察体制应予以取消［J］.法学,1999,(7).郝银钟.检察权质疑［J］.中国人民大学学报,1999,(3).蔡定剑.司法改革中检察职能的转变［J］.政治与法律,1999,(1).

［5］顾培东.中国法治的自主型进路［J］.法学研究,2010,(1).

［6］蒋德海.论我国检察机关的双重国家权力［J］.复旦学报（社会科学版）,2010,(5).

［7］韩大元.中国检察制度宪法基础研究［M］.北京:中国检察出版社,2007.93.

［8］蒋德海.为什么法律监督要有更优越的地位？［J］.学习与探索,2009,(6).

［9］汤维建，杨子强.人民检察院组织法修改与民事检察监督［J］.山东警察学院学报,2013,(1).

［10］张步洪.新民事诉讼法讲义［M］.北京:法律出版社,2012.72-73.

责任编辑 刘锐