王雍君：允许地方政府举债是一种进步 也是客观需要

　　预算法实施进入第20个年头，修法之路历经坎坷，跨越三届人大。昨天，十二届全国人大常委会首次审议预算法修正案草案，这也是预算法修法进入立法程序后进行的第三次审议。

　　三审稿提出我国要确立四本预算的全口径预算体系，报人大审批的预算要按功能和经济分类分别编制，预算执行情况报告和政府采购则都要公开。此外三审稿拟适度放开省级政府发行地方债。

　　针对预算法三审的相关问题，采访了国务院参事、中央财经大学税务学院副院长刘桓，中央财经大学财经研究院院长王雍君，中国人民大学法学院经济法教研室主任、中国财税法学研究会副会长朱大旗，首都经贸大学法学院副院长、中国财税法学研究会秘书长周序中。

　　□整体解读

　　提高财政绩效让单位更守法

　　周序中认为，这次的三审稿从编制到监督检查，以及公开透明和地方债举借等方面都有了比较大的进步，这将有助于我国财政预算体系将收支两头都更好地管控起来。

　　他介绍，过去一些部门单位都认为预算只是一种可有可无的财务计划体系，并没有从心底将其作为一个“亚宪法”来加以尊重。预算单位随意改变预算计划，乱要钱而且轻易就能要到钱。预算编制也不科学，超支、结余等现象也较为普遍。

　　对此周序中认为，更严格的编审和监管制度，将迫使预算单位更尊重预算法，更好地指导政府部门依照预算法规定，在预算执行环节提高财政资金的使用绩效。

　　□立法目的

　　强化人大监督保障财政资金筹集分配使用

　　三审稿这次增加了“规范政府的收支行为”、“建立健全全面规范公开透明的预算制度”这两项。

　　对此，朱大旗提出，修改预算法应体现现代政府预算公正性、民主法、法制性的特点，以保障人民大众社会公共需要和公共福利最大化、最优化的实现为出发点。

　　而预算本质是管理政府的工具，是要对政府的收支行为进行规范、控制和监督。目前我国预算法保障人民大众公共需要最大化实现的精神明显不足。

　　他认为预算法的立法宗旨必须推动预算目的由政府管理的工具向管理政府的工具改变，进而保障人民最大化的公共财政福利。所以这次立法宗旨提出规范和约束政府的预算收支行为，有助于强化各级人大在预算活动中的监督和控制作用，明确预算主体的权利和责任，保障公共财政资金的筹集、分配和使用，进而符合社会公众的需要。

　　□修改内容

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　　地方债

　　拟适度放开省级政府发债

　　现行预算法规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。这次三审稿对地方政府的举债适度放宽，但加以严格规定。

　　三审稿建议明确主体，只能是经国务院批准的省一级政府才能发行地方政府债券。同时三审稿对举债方式、用途、偿债资金等也都作出规定，即方式限于只能是发地方政府投资债券，举债的用途只能是公共预算当中必需的部分建设投资，而且不能用于经常性支出，还应当有稳定的偿债资金来源。

　　暗转明将使地方债更可控

　　刘桓介绍，由于地方经济不是一个完整的经济体系，同时一旦地方政府无力偿债，那么中央政府就要负责兜底即偿债，所以过去我国基本不允许地方政府自行举债。不过由于一段时期以来国内事权下沉较多，而地方政府又存在财力有限的问题，使得一些地方政府或违规举债，或通过土地财政来解决资金不足的压力。这也导致了一些地方政府的“隐性地方债”不断增加。

　　这次三审稿提出省一级政府可举债，刘桓认为，这种将隐性地方债变为公开地方债的做法是可取的，因为通过严格规定和管理，将使地方债更可控，规模更合理。

　　刘桓还建议，为了管好地方债，确保比例合理，应首先与当地财政收支水平挂钩，确保地方政府有偿还能力；其次对举债的城市建设项目要进行评估，根据项目必要性和可行性报告，确定其举债是否合理；最后对于投资回收期和偿债计划，也应提前明确。

　　此外刘桓还提出，国家应在地方政府举债方面尽快加以研究并出台相关配套管理办法，对管理和追责问题加以强化，明确追责时的责任人和处理办法。同时国家应对地方政府举债实行透明化，要求地方政府有义务向社会公开举债有关内容，使普通民众和业内专家都能参与并对其加以合理监督，使举债资金在使用中发挥更大效益。

　　非省级大城市举债可商榷

　　王雍君则表示，三审稿这次提出在一定程度上允许地方政府举债是一种进步，也是客观需要。不过他也认为，只允许“国务院批准的省一级政府”举债这种一刀切的提法似乎还有不妥之处，值得商榷。

　　对此王雍君解释，地方政府是否能够举债，应该以一些更科学的门槛性指标来界定，而非简单的行政级别。他介绍，这些指标应该包括地方政府的资产负债情况，信用体系评级状况，资金流情况，举债项目必要性分析，举债项目自我偿还能力评估。王雍君分析，综合这些条件，其实除了四大省级直辖市，其他像深圳、苏州等一些大城市的地方政府，其实也是具备举债和偿债能力的。允许这些经济条件好的大城市举债，其实对其今后的发展是有促进作用的。

　　另外王雍君还提出，对于举债方法今后预算法修正案草案的审议内容还可以再多样化一些。他认为除了现有发行债券这种较为单一的模式之外，以后还可适当允许地方政府向国外借债，或者向政策性银行直接借债等方法。