深化财税体制改革 推动建立现代财政制度

[摘 要] 财税体制改革是全面深化改革的着眼点和突破口，其改革的关键正是在于预算管理制度、税收制度以及财政管理体制这三个领域。通过推进全口径预算管理、改变预算审核的重点、建立跨年度预算平衡机制、使重点支出脱钩收支增幅或生产总值，以建立起全面规范、公开透明的预算管理制度；通过坚持结构性减税、税制结构转型这两大改革方向与任务，以深化税收制度改革；通过建立事权与支出责任相匹配的制度、合理配置政府间的财权、逐步完善转移支付制度，以推进财政管理体制改革，最终建立起现代财政制度。

[关键词] 预算管理；税收制度；财政管理体制；财税体制；现代财政制度

[中图分类号] F8 [文献标识码] A

国家治理与政府职能的实现离不开财政活动，而作为指导和规范财政活动的财税体制更是与国家繁荣、经济发展、社会进步息息相关。20世纪80年代，我国以财税体制改革为突破口，通过“分灶吃饭”、“利改税”，充分调动了地方政府和企业的积极性，并为当时整体改革的平稳推进提供了重要的制度保障；1994年的财税体制改革更是通过打造与市场经济相适应的以分税制为基础的分级财政管理体制和双主体的复合税收体制，理顺了中央与地方、政府与企业两大基本经济关系，逐步实现了政府职能的转轨，为社会进步和经济的快速发展奠定了坚实基础。时至今日，在全面深化社会主义市场经济体制改革的系统性部署中，更应将财税体制改革作为整体改革的着眼点与突破口。

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下文简称《决定》）明确提出了“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”，这在肯定财政的关键作用并赋予财政以重要定位的同时，更是将财税体制提升到了国家治理的战略高度，揭示出财税体制改革对于本轮全面深化改革的重要意义。对于当前中国而言，科学的财税体制就是要建立现代财政制度，主要包括预算与支出管理、税收制度和财政管理体制三个方面的重要内容。当下的财税体制改革正是要从这三个方面着手，通过改进预算管理制度、深化税收制度改革、完善分税制财政管理体制，最终建立起现代财政制度，使之在为国家治理提供制度保障的同时，也为社会经济的发展注入新的动力。

一、改进预算管理制度

1. 推进全口径预算管理，建立全面规范、公开透明的预算制度

财政预算作为政府财政收支的基本计划，规定了预算年度内政府财政收支工作的范围、方向与重点，预算管理制度的健全与否事关财政资金的使用效率。目前，我国预算制度中存在的诸如预算编制不够科学、预算约束软化、预算监督机制不健全等问题，不仅导致财政资金没能花在“刀刃上”，而且容易滋生腐败、影响政府形象。深化预算管理制度改革，建立全面规范、公开透明的预算制度的关键就在于实行全口径预算管理，即将全部政府性资金纳入公共财政预算、政府性基金预算、社会保障预算、国资经营预算这四大类预算之中，把全部的政府收支关进制度的笼子，加强对财政资金的管理与监督，注重财政资金投放的合理性，提高资金使用的效率和透明度。

2. 改变审核预算的重点，关注支出预算和政策

目前，我国预算审核包括收入、支出和收支平衡三个方面，并以收支平衡作为审核预算的重点。当经济下行时，为控制赤字、完成预算，财税部门不得根据经济形势适当地减少财政收入，这无疑是使原本就不景气的经济“雪上加霜”；同理，当经济过热时，财税部门也不得通过适当增加财政收入的方式来抑制经济高涨。政府收支活动的相对固化，带来了政策执行中的“顺周期”问题，阻碍了财政政策宏观调控职能的实现。因而，将审核预算的重点从平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展，使财政收入从任务变为预期，有利于政策“逆经济风向行事”以发挥宏观调控职能。

3. 建立跨年度预算平衡机制，保证财政可持续性

尽管我国现行的年度预算平衡机制能较好地保证预算年度之内财政收支平衡的实现，但其弊端也日益突显：其一，这种财政收支的短期行为使财政政策无法在更长的年度内有效、灵活地应对经济周期；其二，若审核预算的重点向支出预算和政策拓展，以往收支平衡的状态将被打破，并且为进行宏观调控及保障民生领域的财政投入，财政赤字将成为常态，这使年度预算平衡机制愈发不能符合时代的要求。因此，应改年度预算平衡机制为跨年度预算平衡机制，从中长期对财政收支和财政政策进行统筹与规划，避免短期行为的发生。同时，需相应地建立起跨年度弥补超预算赤字的机制，[1]控制财政预算周期内的收支平衡状态和赤字规模，以确保财政的可持续性，促进经济和社会的健康持续发展。

4. 重点支出脱钩收支增幅或生产总值，增加地方财政支出的自主性

目前，我国由法律、法规规定必须同财政收支增幅或生产总值挂钩的重点支出事项包括教育、科技、农业、文化、医疗卫生、社会保障等，几乎涵盖了民生领域的各个方面。这种重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩的方式在保障财政资金投入的同时，也带来两个主要问题：一是对地方政府财政支出活动的过多干预不可避免地造成了政府支出结构的固化，不利于地方统筹安排本地的财政活动，并在一定程度上导致了钱不能花在“刀刃上”；二是由于各地的经济发展水平不一，重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩导致各地区在民生领域的财政投入差距过大，这与基本公共服务均等化的目标相违。故应使重点支出脱钩收支增幅或生产总值，以增加地方财政支出的自主性。需要注意的是，《决定》提出了“一般不采取挂钩方式”，这意味着某些支出事项仍与财政收支增幅或生产总值挂钩。