二、城镇化的重点是解决好农民工问题
统计数据显示，2011年中国城镇常住人口达到691亿，城镇化率达到5127%，较2002年提高1226个百分点。同期，城市建成区面积由26万平方公里左右，扩大到4万多平方公里，扩大了50%以上。［12］截至2012年底，中国城镇化率已达5257%，但城镇常住人口中有2亿多仍属农业户籍人口，按户籍人口计算城镇非农业户籍人口占全国人口的比例在35%左右。［13］现在外出农民工有166亿人，成为城市产业工人的主力军，但与产业工人中的城市居民相比无论地位还是待遇都相差很大，城乡二元结构不但体现在城市和乡村之间，也同样体现在农民工与城市户口工人之间。要说不公平，这便是最大的不公平。可以说，迄今为止，是农村的廉价土地支撑了城镇化的快速扩张，是农村的廉价劳动力支撑了工业化的迅猛推进。其不良后果表现在：高速低效，浪费土地资源；城市政府依赖土地财政，房价飞涨抑而不止；农村土地资源和相关财富大量流失，恶化了城乡关系；大“二元”套小“二元”，流动人口难以定居城市；城市生活成本提高、生活质量下降（面对堵车、雾霾、房奴、上学难、入托难、水荒、排水不畅、棚户区、热岛效应、垃圾围城等等各种各样的“城市病”），管理难度加大。所以，《决定》尖锐地指出：“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”为此，必须切实推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，从严合理供给城市建设用地，提高城市土地利用率。本着这一精神，中央城镇化工作会议对上述要求逐项加以落实，中央农村工作会议提出了到2020年解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇、约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造、约1亿人口在中西部地区的城镇化的具体要求。笔者以为，本着城乡一体化的精神，在解决农业转移人口市民化的时候，一定要找到恰当的途径将进城农户拥有的农地承包经营权（包括宅基地用益物权）释放出来，这一点在做顶层设计时是无论如何不可忘记的。
三、城乡统筹的焦点在于推动农地流转
由上可见，城乡一体化的精髓有两点：一是要尽量减轻城镇化的阵痛，关键是要同步实现农业现代化，为此必须实行适度规模经营；一是要在尊重农民的意愿、保护农民的利益的基础上，让农民工脱离土地实现身份上的彻底转换，完全融入城市。而无论是要实现适度规模经营，还是要让农民工脱离土地，唯一可行的途径就是要建立农地流转市场，让农户拥有的土地承包经营权和宅基地用益物权资产化。为此，《决定》做出赋予农民更多财产权利、维护农民生产要素权益的改革安排，提出要“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作,赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场,推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行”。从目前全国各地的实践情况来看，做好农村土地的流转工作，一要确权在先，二要规划先行，三要完善法治，四要有效保障土地流转方的利益。笔者还以为，让农户拥有的土地承包经营权和宅基地用益物权资产化，有助于落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。（作者为当代中国研究所社会史研究室主任、研究员）
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