贾凌民：政府职能现代化视角下当前政策创新的重点及建议

三、加快政府职能转变进行政策创新的建议

（一）在推动政府职能转变过程中，要增强政策创新的主动性

十八届三中全会的决定中对政府职能转变的阐述不但占据了相当多的内容，突显这个问题的重要性，而且对如何转变政府职能主要是从政策的角度来阐述的，决定论述的与转变政府职能相关的主要政策问题或政策领域，是一个完整的政策体系。也就是说，按照党的十八届三中全会的决定，要加快转变政府职能转变，必须要在以上政策领域进行大胆创新，这就要求在推进政府职能转变的过程中，必须自觉地、主动地开展政策创新。政府职能是通过制定政策和执行政策来实现的，政府有什么样的职能，就会制定和执行什么样的政策。政府职能转变也可以说是政府职能创新，意味着要调整某些职能，或减少某些职能，或要增加某些职能，或职能包含的内容和履行的方式之改变。而这一切，都要通过制定和执行一系列具体的政策才能实现。因此，推进政府职能转变过程，实际上是一个自觉地、主动地开展相关政策创新的过程。特别是地方政府，在全面深化改革过程中，要推动本级政府职能的转变，不能坐等上级的红头文件，更不能空喊转变政府职能的口号，而应该根据中央精神，结合本地实际，通过具体的政策创新来推动本级政府的职能转变。

（二）在推动政府职能转变过程中，要注重政策创新的系统性、整体性和协同性

党的十八届三中全会决定提出了全面深化改革“必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性”，这同样适应于作为全面深化改革重要内容的政府职能转变过程中的政策创新。决定中提出的与政府职能转变相关的需要创新的政策问题或政策领域，本身就具有系统性、整体性和协同性的特点。对于政府职能转变来说，宏观调控的政策、正确履行政府职能的政策、优化政府组织结构的政策构成的一个有机的政策系统，这个系统是一个有机整体，各部分之间是相互协调的。政策创新需要根据政策系统的这些特征进行系统创新、整体创新和协同创新。对政策的系统性创新要求把与政府职能转变相关的政策看成一个完整的有机系统，关注政策系统的各个部分即各项具体政策之间的有机联系，注重在政策创新过程中各项具体政策创新的彼此联动，相互关联；对政策的整体性创新要求把与政府职能转变相关的政策看成一个整体，在政策创新过程中不但要关注各项具体政策的创新，更要关注具体政策创新与整体政策创新的关系，防止政策创新过程出现政策碎片化的现象。如果政策创新出现碎片化，只是对某几项政策或某项政策的某些方面的内容进行片面创新，新旧政策之间不协调，还是不能实现政府职能的全面转变；如果有所转变，也只能是片面的转变，这种片面的转变与全面深化改革的要求是不相适应的，而且还有可能引起政策系统的紊乱；对政策的协同性创新要求在政策创新过程中注重各项具体政策创新之间的相互协调。政策创新过程中这种各项具体政策创新相互协调非常重要，因为政策之间只有相互配合才能达到政策目标，如果某一单项政策独立地开展创新，而没有与之配套的政策协同创新，这一单项政策创新根本无法达到它所要实现的政策目标，更不可能对于推动政府职能转变发挥应有的作用。

（三）在推动政府职能转变过程中，要在行政审批制度改革这个突破口上进行深层次的政策创新，坚持行政审批制度改革的彻底性、公开性和持续性

本世纪初以来，我国一直把行政审批制度改革当成是政府职能转变的突破口。从2002年第一轮行政审批改革至今，国务院分六批共取消和调整了2497项行政审批项目，占原有总数的69.3%，各地区取消和调整的行政审批事项占原有总数的一半以上。新一届政府成立以来，同样是把行政审批制度改革当成是政府职能转变的突破口，在这方面做了大量的工作，至目前为止，已取消和下放的行政审批事项已达221项。这对于扩大和加强市场在资源配置中的作用具有非常重要的意义。为了使新一轮的行政审批制度改革更加有效，建议在行政审批制度改革政策创新方面遵循以下原则：

一是彻底性。行政审批制度改革需要各级政府部门打破现有利益格局，凡是市场和社会能自我调节的坚决取消；凡是社会组织能够承担的坚决转移给社会组织；凡是下级政府能够履行的坚决下放给下级政府，以自我革命的精神对行政审批制度进行一个彻底的审视。不仅是对目前存在的不合法、不合规的行政审批事项应该取消，即使是合法、合规但这些有关法律与规章已经不适应深化全面改革开放新形势的，也要通过对法律和规章的修改、经过合法程序逐步取消。

二是公开性。我国多年来的行政审批制度创新已经清理了相当大一部分审批项目，然而时至今日，仍然可以听到抱怨政府审批事项过多的声音，政府对市场的管制行为似乎并未有随着审批项目的精简而放松。出现上述现象的一个重要原因就是地方政府行政审批改革中“明减暗增”、“边减边增”等行为，这些行为或是把要精简的项目合并到一个整体项目上报，看似减少了不少项目，实则这些行政审批项目都没有被清理掉，甚至一些被清理掉的项目改头换面，以新的名字重新进入了行政审批事项。解决该问题的根本方法就是以公开性的原则操作行政审批制度改革。一方面在审批项目部门自报项目的基础上划定界限，隐瞒不报的审批项目一律作废。同时要求列明审批事项名称、类别、依据、具体实施主体、是否含子项目、收不收费、办理时限等内容。以此作为行政审批项目清理的根据。另一方面，在公开被清理、调整的行政审批项目的同时，那些被保留下来的行政审批事项、以及将要新增的行政审批事项也应该同时予以公布。在透明公开的环境下接受相关部门和社会的监督。

三是持续性。行政审批政策创新不仅仅是对行政审批项目的清理，而是对整个行政审批制度的持续性的完善过程。如第六次行政审批制度取消和调整的项目主要集中在投资、社会事业、非行政许可项目等领域，在这些领域政府应该厘清自身职能边界，还权于社会。然而在食品安全卫生、生态环境保护和设计消费者安全的标准和职业规范等方面，政府应该加强审批和监管。在这些领域，政府的行政审批不仅不应该放开，还应该提升其审批监管的权力。与此同时，对被清理的行政审批项目的取消和下放也不意味着政策创新过程的结束，取消的行政审批项目只是代表着政府在微观层面减少对市场的干预，同时由于市场解决不了所有问题，市场既需要政府为市场提供规则和环境，又需要政府为市场上的弱势群体提供必要保障，转型期还需要政府为经济健康发展提供有效的引导和推动。不管是中央政府下放到地方政府以及政府部门外放到市场的审批项目，都需要新的承接主体，而且是有承接能力的各类主体。比如某方面行为主体的资质管理，就需要有行业组织和行业专家的自我组织和自我管理能力。如果这样的主体不够，政府转变职能的战略目标就很难实现。所以，与行政审批制度改革和政府职能转变相关的政府宏观管理能力的提升问题、社会组织建设问题、社会治理机制问题，都同时相应地进入政策创新的议程。

（四）在推动政府职能转变过程中，要把创新宏观调控政策摆在重要的地位，把握好宏观调控政策的适度性、有效性和多元组合性

党的十八届三全会决定明确：“宏观调控的主要任务是保持经济总量平衡，促进重大经济结构协调和生产力布局优化，减缓经济周期波动影响，防范区域性、系统性风险，稳定市场预期，实现经济持续健康发展。”应该说，我国政府在宏观调控方面已积累了比较丰富的经验，但同时也存在一定问题，“调控过当”和“调控不足”同时并存。为解决“调控过当”的问题，政府应研究宏观调控政策的适度性问题，包括规模的适度和时间频率的适度，无论是财政政策的运用和货币政策的运用，都应该坚持适度性的原则，在可能的情况下可探索并制定适度性的标准；同时要坚持有效性的原则，当前特别是要强调在调结构、转方式的调控方面的有效性，如有可能也应该探索并制定有效性的标准；最后，鉴于我国当前在调结构、转方式的调控方面和环境保护方面的任务艰巨，加之国际收支不平衡，人民币内贬外升等问题比较突出，在宏观调控方面，除需要运用财政政策和货币政策外，还要更多地在产业政策、投资政策、国际贸易政策和环境保护政策的多种政策工具的有机组合，通过这种多元组合的政策系统使宏观调控政策更加优化，取得更好的效果。

（五）在推动政府职能转变过程中，应尽快完善政府绩效考核标准，注重政绩考核指标体系的立体性

政府绩效考核指标体系是政府的实际指挥棒，政府考核什么，政府部门和官员就干什么，或者说就实际上发挥着什么职能。因此，在一定意义上说，与其说政府职能是有关文件规定的，还不如说是绩效考核指标决定的。自从科学发展观提出后，单纯以GDP论英雄的政绩考核指标体系就广受质疑，学界和社会上关于改变政绩考核指标体系的呼声一直很高，政府也在这方面做了不少努力。但是，由于我国尚处在社会主义初级阶段，发展才是硬道理，而发展又主要是经济的发展，因此，在实际工作中，政府绩效考核或者主要变成了GDP考核，近些年虽然有所改变，但GDP考核在政府绩效考核指标体系中比例仍然过大，甚至有的地方只把GDP当硬指标，其它都成了软指标，因而实际上政府（尤其是很多地方政府）的职能还主要是唯GDP是从。要扭转这种局面，必须建立立体性的政府绩效考核指标体系，特别是要使公共服务、社会治理、环境保护等方面的指标成为硬指标，而且在考核指标体系中占有GDP同样重要的比重。只有这样，考核才能真正促使各级政府及其部门将更多职能转移到公共服务、社会治理、环境保护等方面上来。

（六）在推动政府职能转变过程中，应允许地方先行先试，注重总结地方政策创新的经验，在成熟时给予必要的推广

先试点，有了经验和条件成熟后再推广，这是我国改革开放的基本路径。在当前推进政府职能转变过程中政策创新仍然需要遵循这一路径。例如，我国作为政府职能转变突破口的行政审批政策创新的轨迹一般是沿着这样的路径进行：中央政府提出创新要求，以试点的形式让地方政府在权限范围内进行政策创新，然后有选择地将地方的政策创新成果变为制度供给在中央层次实施同时向全国推广。在过去历次行政审批制度改革中，地方政府的行政审批事项很多是与中央部委配套的，2004年，时任国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室主任李玉斌在媒体访问中说，“就全国而言，审批项目总数的60%，是由国务院部门规章以上层级设定的，地方设定的不过40%。而地方对中央的审批项目又无权变动。”这往往束缚了地方政府政策创新的手脚。然而新一轮的行政审批改革在让广东省成为试点的同时，全国人大还授权广东省暂时调整部分法律规定的行政审批授权，全国人大的这个授权，对促进行政审批制度改革的政策创新，推进政府职能转变，具有重要的示范意义。过去的行政审批项目清理主要针对的是不符合法律规定的审批项目，对于不合理但是符合法律规定的审批项目，尤其是中央部门法律规定的审批项目往往无法被清理或调整，在改革进入“深水区”的背景下，如果不大刀阔斧对不合理的行政审批事项进行彻底的清理，行政审批制度改革的政策创新就很难实现。在行政审批制度改革方面的政策创新，还有很多地方创造出了一些很好的经验，如浙江、上海、山东等地关于行政审批制度标准化的政策创新、深圳等地关于行政审批制度集成化的政策创新，都具有推广价值。采取先试点、后推广的路径有序推进政府职能转变的政策创新，以往的经验证明是非常有效的，今后仍然有必要遵循这一路径。

结语

国家治理体系和治理能力现代化的关键在于政府治理体系和治理能力的现代化，而政府治理体系和治理能力现代化的关键在于政府职能的现代化，实现政府职能现代化的重要途径是政府职能转变，其关键在于政策创新。唯有如此，才能使政府职能转变的纲领化为具体的行动。从理论逻辑上来说，政府职能转变与政策创新之间存在着目的与手段的关系，只有进行政策创新，才能更好地转变政府职能，从而为行政体制改革创造更好、更充分的有利条件。为深入推进我国政府职能转变，当前必须有针对性地、有重点地进行政策创新，通过政策创新来促进政府职能转变，通过创新的政策来规范转变了的政府职能，从而使政府职能转变朝着健康的方向发展。

课题组组长：贾凌民

副组长：胡象明 解亚红

成员：罗立李珊张广文曹胜席煜宸

执笔人：胡象明

（来源：中国行政管理）