专家：负面清单制度的利弊如何剖析？

　　实行负面清单制度的利弊分析

　　目前，无论是政界还是学界，无论是理论界还是实务界，对于负面清单制度都给予了很高评价，甚至有人认为负面清单制度是解决我国行政审批项目过多过滥，激发市场和社会活力的最有效方法。概括来说，负面清单制度的优点主要有三个：

　　一是能够极大增强市场的透明度。哪些行业或者行为被排除在外一目了然，而在正面清单中，即使增加许多条款，也难以达到同样的市场透明度。

　　二是能够极大增加市场的开放度。对未来任何行业创新和技术进步，都将自动开放，而正面清单显然难以预见和容纳这些创新和进步。

　　三是能够极大增进市场的自由度。负面清单通常将国内监管、补贴和政府采购等事宜也纳入其中，以保障市场尽量少受干预。

　　然而，这些优点也导致发展中国家政府对使用负面清单制度非常谨慎，他们担心自身创新能力无法与发达国家平等竞争，忧虑自身不够完善的法律体系可能被外国投资者钻空子，也不愿放弃长期经常使用的政府干预手段。比较而言，发达国家偏向于使用负面清单，发展中国家更易于接受正面清单。

　　事实上，发展中国家对于负面清单制度的担忧和谨慎也并非没有道理，因为要实行负面清单制度，确实也存在一些需要解决的问题，其中比较突出的有两个：

　　一是思维方式挑战。长期以来，我们都是采用“正面清单”的管理思维。这种管理思维是一种预防性思维，即要防范可能产生的环境污染、生产事故、过度竞争、重复建设等风险，避免随意从事生产经营活动而造成经济社会损失。这种管理思维有其正面作用，但容易导致管得太宽太细。在产业行业比较简单的时期，其负面影响不明显；但随着行业分工越来越复杂，社会创新越来越难以预见，其负面影响则越来越突出。逻辑上讲，任何事物没有产生发展之前，很难准确预知其问题和价值，更难以确定如何对其进行管理。但囿于长期形成的路径依赖和制度体系，以及害怕出现难以控制的问题，要从根本上改变“正面清单”管理思维却并不容易。

　　二是职责任务加重。“正面清单”管理模式侧重事前审批管理，而“负面清单”管理模式侧重事中事后监督管理，后者通常需要更多的人力物力时间成本。“负面清单”管理模式通常会降低市场准入门槛，市场主体数量会显著增多，生产经营自由度也会扩大，事中事后监管的范围和难度都会增大。“负面清单”管理模式下，面对现实已经发生的问题，必须要予以解决；而“正面清单”管理模式下，许多行业因为不能进入，通常会有门槛问题的争论，但很少会发生迫切要解决的问题。由此可见，“负面清单”管理模式会大大增加管理者工作负担。在管理者力量、能力、思维等各方面因素没有改变和提升的情况下，如果要普遍实行负面清单制度，很可能会在某些领域出现监管失控的问题。