邵挺：土地市场运行的主要风险和政策挑战

　　土地市场运行面临的挑战和应对策略

　　当前，我国的土地市场是不完整的，虽然建立了市场化的土地市场，但实际上基本是在政府主导和支配下的扭曲性市场。以政府配置土地资源为主的现行制度，是针对我国国情设计的。一方面，面对我国土地资源稀缺的总体国情，力图通过政府配置资源来压低土地价格，进而保证工业化快速推进对土地的巨大需求。特别是改革开放以来，我国工业化进程明显加快，在承接国际制造业转移过程中，我国加工制造业迅速扩张，逐步成为制造业大国，对建设用地的需求迅速增加。较低的土地价格，确实促进了包括制造业在内的各类产业较快发展。另一方面，以政府主导来配置土地资源，是力图通过巨量的土地出让收益和土地抵押贷款，加大城市基础设施建设和相关公共服务的投资力度，尽快推进城镇化。实践表明，现行土地管理制度也确实发挥了促进我国工业化、城镇化进程的作用。但是，这种制度的弊端也越来越明显，政府主导土地资源的配置，市场不能发挥配置土地资源的决定性作用，由此带来一系列问题。例如，造成土地资源利用效率低下。我国土地资源非常稀缺，但城镇工业用地和基础设施建设用地的集约化利用程度则很低。制造企业追求花园式工厂，城市追求宽马路、大广场，政府办公楼求洋求大上档次。其根本原因，就是这些土地不是通过市场化方式配置的，而是大量采用政府划拨和协议出让的方式供给，或者几乎不出地价，或者地价被压得很低，导致大量土地的浪费性使用。另外，现行制度还造成土地利用结构和价格的扭曲。由于土地非市场配置的比例较高，城镇房地产和商业经营性用地所占份额被挤压，而需求又很旺盛，因此，导致房地产用地和商业经营用地市场价格畸高，进而推动了房价不断高涨。政府在工业用地中因低价出让的收益损失，要依靠房地产等商业用地价格的不断上涨来平衡整体收益，使土地利用结构和价格出现严重扭曲。我国要转变经济发展方式，改变粗放式增长模式，就必须改革现行的土地资源配置方式，从完全由政府主导供给，转向由市场主导的资源配置，促进土地资源配置结构的调整，促进发展方式的转变。当然，在土地管理领域里，还要更好地发挥政府的作用，主要是在包括国土空间规划、土地产权地籍管理，以及土地增值收益的合理调节等方面的作用。

　　今后一段时期，促进土地市场健康可持续运行的主要应对策略是：建立工业用地和商业用地的合理比价关系、促进土地抵押、转让、担保的二级市场发展以及建立集体土地入市的规则和机制。

　　（1）建立工业用地和商业用地的合理比价关系

　　国土资源部于2004年就曾规定工业用地出让要全面实行“招拍挂”方式，但事实上，多年来大多数地方工业用地仍然采取非市场的、基本上是以成本价协议出让的方式，导致工业用地和商业用地的出让比价差异过大。今后改革的方向应是建立工业用地和商业用地的合理比价关系。建议一是要改变现行工业用地一次性出让几十年使用权的供地方式。政府可以采取年租制的方式对工业用地进行供应。可签若干年的合同，每年按土地市场的变化收取租金；二是城乡统一的建设用地市场建立后，在规划允许和符合用途管制的前提下，工业用地可以直接由集体经济组织出租给用地者。

　　（2）促进土地抵押、转让、担保的二级市场发展

　　按照现行的土地管理体制，用地者只要拿到土地，国有土地的增值收益就是“谁占谁得”。例如，一些工业用地的出让年限是50年，但期间有些企业破产倒闭，这些工业用地往往就转为商业用地，或由破产企业囤积、高价转让土地。未来要建立规范、透明的土地租赁、转让、抵押等二级市场，所有城镇建设用地转让，都需统一进入规范的土地二级市场中进行交易。二级市场交易活跃对土地一级出让市场也将产生很大的促进作用。

　　（3）建立农村集体经营性建设用地与国有土地同等进入市场的规则和机制

　　十八届三中全会的《决定》中强调允许农村集体经营性建设用地进入市场。农村集体经营性建设用地主要包括：现在已经是存量的、在从事非农建设的集体建设用地，原来允许农民自用创办乡镇企业的集体建设用地等，可以合法进入土地市场。实际上，近些年来，我国珠三角、长三角、环渤海等沿海和经济比较发达地区，已经有大量的农村集体经营性建设用地用于工业和其它产业的发展，城乡结合部和已经进入城市、从事经营用途的农村集体建设用地也已经进入市场。目前的改革任务，是要使这些农村经营性建设用地合法地、公开透明地进入市场，可以转让、抵押、入股等，即两种所有制土地在权能上应该是一样的，并且必须要建立有效的市场形式和市场规则，并保证农村集体经营性建设用地与国有土地 “同权同价”。

　　作者单位：国务院发展研究中心市场所