江喜科：不能用城市化思维指导城镇化实践

　　城镇化原有发展模式走到尽头，逆城市化现象显现

　　通过改革开放三十多年的发展，我国的城镇化率从1978年的17.9%，增加到2012年的52.57%，其速度和规模均为世界之最，这的确是非常不容易的。但从我国城镇化的发展过程分析，我国城镇化的发展路径具有政策性、阶段性和不可持续性，如果不改变当下城镇化的发展模式，城镇化率就会在今后几年内达到高峰期，并出现严重的“逆城市化”现象。我国城镇化率能达到目前这样的水平主要通过三种途径：

　　一是流动人口开放政策松绑国人身份，增强了人员流动的活力。计划经济时代，人是“组织人”、“单位人”，实行城乡隔离，人被人为画地为牢。在单位不同意的情况下人是不允许流动的。不论是工农士学商，出门办公住宿均要开单位（包括机关企业事业单位和农村公社生产队等）证明和介绍信，注明所办事项和在外停留天数，违反规定要受到处罚。没有当地户口更不能在当地工作。许多人因此一辈子没出过远门。改革开放后流动人口政策逐步放开，人从单位人变成社会人，人可以自由流动，可以根据自己的意愿不受阻碍地外出打工、旅游和投亲访友。人的身份的松绑使得人员流动大量增加。由于对城市的渴望，同时也为了改善自己的生存条件，许多人因此背井离乡，大量涌向城市，在城市里创业，办企业、打工，既解决了农村剩余劳动力的出路问题，也使得城镇化率迅速提高。但如今，随着城市生活成本的提高，农民工对城市流民生活的厌倦，这种由于人口流动政策松绑带来的人口城镇化将会逐步减弱。

　　二是国家战略任务的转变推动城镇化率的提高。从“以阶级斗争为纲”转变到“以经济建设为中心”后，我国开始从一个农业大国走向工业化国家道路，以农为主转为以工为主，“无农不稳、无工不富、无商不活”口号响彻中国大地。各级政府开始将大量的资源从农村汇聚到城市。在商品严重匮乏、贸易不充分的年代，大量的小商品不论优劣，像雨后春笋般从中国大地上冒出。城市就像干裂的土地缺乏雨水一样渴求投资。由于城市聚集了各种人才和发展要素，投资不怕没有回报，地不怕卖不出去，只要摊起城市大饼，开发就能跟上。什么开发区，工业园区，科技园，物流园，能否落地不需要科学安排，产业与自然资源的配置与衔接是否合理也不需要深入研究，这种现象就如饮鸠止渴，必然导致虎头蛇尾。由于政府在政策导向上重城市轻农村，重工业轻农业，重速度轻质量，矛盾逐步显现。在满足消费需求后，流动性过剩现象已越来越严重，缺乏科学性、经济性和合理性的开发区成了众多地方政府的包袱，影响了城镇化的进一步推进。

　　三是土地财政在城镇化过程中起到了主力军作用。土地财政也是中国的一大创造，许多地方的土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。自有了土地财政收入，许多地方政府财大气粗，于是指点江山，造城建镇，把大量的财政资金用在了区域开发上。应该承认，土地财政对推进中国工业化、城市化进程，对推动中国城市基础设施建设，加快城镇化速度发挥了积极重要的作用。正是中国特殊的土地制度安排及土地财政，为中国改革开放以来持续的经济增长提供了重要保障。但随着改革的深入，其制度弊端也越来越明显、突出，已经成为今后新型城镇化和可持续发展的障碍。对于土地财政今后的去向，我不赞同一些专家认为的“应逐步退隐历史舞台”。我认为，土地财政今后一个时期还将发挥作用。因为，完全没有土地财政的支持，仅仅靠税收来建设城市基础设施是没有可能性也不可行。关键是要对土地财政体制机制进行改革和创新。比如引入市场机制，用土地财政引导和配套民间资本投资投入；改革集土地管理与土地经营于一身的行政体制，把土地经营职能分解出去；改革征地拆迁制度，合理补偿失地农民损失，或变直接补偿为产业技能扶持，变输血为造血；国家对土地收益的使用支出，要公开透明，严格规范，杜绝政绩工程、面子工程和寅吃卯粮等短期行为。

　　近年来，伴随经济危机的到来、经济下行压力的加大以及在城镇化过程中积累的不可持续因素，本来还比较遥远的逆城市化现象已开始露出端倪，应引起高度警惕。据新华网报道，浙江全省“农转非”数量从2004年的57.7万人降到2009年的18.9万人，降幅高达67%。杭州、义乌、桐乡等地有200多名公务员把户口迁到农村。浙江东阳市江北街道2012年有300余人办理“非转农”，南马镇则有近千名大学生“非转农”。从现象分析，近年出现的逆城市化主要表现在这样几个方面。

　　第一，民工回潮，大学生返乡，企业出现“民工荒”“招聘难”。高昂的城市生活成本和不够人性化的各项政策，使得农民工和部分困难家庭大学生难以融入城市。一旦家乡有择业机会，他们会义无反顾地回到家乡务农、经商、办厂或继续打工，成为逆城市化的第一拨人流。

　　第二，被媒体喻为“鬼城”、“空城”的城市成规模出现。究其形成原因，主要有二：一是一些新城缺乏产业和人气，二是一些老城出现资源枯竭和产业凋敝。人进不去，又留不住，城镇化必然衰退。

　　第三，一些三、四线城市框架拉的很大，土地开发强度高，但土地利用率极低，每平方公里居民数量远低于平均水平。这些城市的开发区规模都不小，交通路网都已布好，然万事俱备只欠“人”，已完成征地拆迁任务的宝贵土地长年搁荒，不但对推进城镇化毫无益处，而且还造成国家资源和农村耕地的巨大浪费。国务院发展研究中心副主任韩俊曾公布过这样一组数据：北京土地开发强度高达57%（城市建设用地占国土面积之比），上海53%，深圳47%。而香港只有23%，巴黎只有21%，日本三大都市圈开发强度只有16%。

　　出现这种情况的原因很多，但其中一个重要原因是前面提到的用城市化思维指导城镇化开发。苏北一些地方的城镇化，就出现了这种后果。在江苏，苏南模式很成功。江苏省委、省政府为了缩小全省各地发展差距，加快苏北发展，号召苏南支援苏北，这是很英明的。但苏北一些城市在拉开城市框架后，却人烟稀少，一片荒凉，城镇化的成效不佳。为什么？原因就在于套用城市化的模式搞城镇化。由于基础设施投入大，地价越卖越高，政府又不愿让利，企业和民间资本都被吓走。苏南经济发达，工业基础雄厚，城市对乡镇的辐射带动能力强大，走的一直是城市化的发展道路。用苏南在改革开放初期成功的工业化、城市化模式，去指导苏北当下的城镇化，必然会出现摊大饼、开发效益低和产业不足等问题。这种现象不仅表现在苏北，其实全国各地普遍存在。