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刘力锐:警惕反腐败可能出现的三种失灵

2014年02月17日08:09   来源:学习时报

原标题:警惕反腐败可能出现的三种失灵

中共十八大向世界庄严宣告反对腐败,建设廉洁政治。十八大以来党和国家重拳“打老虎”“拍苍蝇”“抓作风”“织笼子”,坚持标本兼治,治标为先,治本加力,不断把廉政建设和反腐败引向深入。2013年有18名省部级高官被查,仅前8个月就有129名厅级以上官员被立案侦查,反腐力度前所未有,反腐效果中外瞩目。

成绩面前,更需冷静。当前“腐败现象依然多发,腐败土壤依然存在,反腐败斗争形势依然严峻复杂”。古今中外的反腐经验教训时刻提醒我们单凭惩罚措施、针对腐败分子的反腐方式虽然短期效果令人振奋,但无力消除腐败的系统根基。严厉打击腐败分子是反腐战略的必要组成部分,但这还远远不够。贪腐分子落马的个案化,反腐机构、反腐制度措施的分散化,表明当前反腐整体上尚未形成合力。习近平总书记明确指出反腐败“形不成合力”是当前反腐亟待突破的主要问题之一。

警惕碎片化反腐可能出现的三种失灵

世界上的廉洁国家在实现腐败治理现代化的过程,也曾不同程度地经历了碎片化反腐的过程,遭遇反腐的多重失灵。当前在继续坚持“老虎”“苍蝇”一起打,保持反腐高压态势的同时要警惕反腐败进程中可能出现的失灵,加快探索预防反腐失灵的新思路。

“支柱坍塌”导致的失灵。大厦非独木可撑,任何社会力量都无力单独承载反腐的重任。根据透明国际组织的国家廉政体系理论,立法、司法、行政、监察部门、反腐机构、大众传媒、公民社会、国际组织等主体是支撑国家廉政大厦的支柱。可想而知,其中的每个支柱都必须有足够的强度和支撑能力,并且各个支柱互相依赖,廉政大厦方能安如泰山。如果一些支柱短弱,就必然会加重其他支柱的压力。如果过分倚重某一根支柱,即便它原本很强大,最终也难免被压垮。廉政大厦的支柱分为国家公权和社会力量两大范畴,纪委查处是公权反腐的常见方式、网络反腐是社会反腐的代名词,二者被寄予的社会期望不断加码。从长期趋势看,纪委主导的“打老虎”、网络横扫的“拍苍蝇”都将可能经历反腐边际效应递增到边际效应递减的过程。自上而下的权力反腐、自下而上的社会反腐都难以单刀斩除当前中国腐败的毒瘤。

“孤岛效应”导致的失灵。一个或几个有效的反腐措施被孤立地、突出地推到反腐前哨,就恰似海洋中的孤岛。孤岛产生出强大的希望效应,但孤岛往往被腐败恶浪绕过、侵蚀乃至吞没。腐败具有社会陷阱的性质,它与无效率的社会准则、有漏洞的制度体系交织在一起,单一药方不能消除根深蒂固的腐败。在西方国家被誉为反腐利器的官员财产公示制度也难以承受当前中国的反腐之重。官员财产公示被社会各界寄予厚望,但试行的实际效果并非理想。没有公民不动产登记制度、法人财务制度、公民收入纳税制度等配套,腐败分子可以轻易地将非法收入藏匿、转移,官员财产公示制度只不过是“扭曲的透明”。有效的反腐措施都是在一定条件下发挥作用的,缺少成熟的条件和完善的配套,则会出现“龙游浅水遭虾戏”的窘迫。孤岛效应一旦被贬损、渲染,原本具有生命力的反腐措施很可能被质疑,甚至被轻易抛弃。孤岛效应急需我们探索完善反腐措施的适用条件。

“反腐悖论”导致的失灵。反腐悖论又称亨廷顿悖论,亨廷顿指出在一个腐败成风的社会里,采用严厉的反腐败举措反而可能增加腐败的机会。现代社会的腐败问题是现代化刺激、政治制度化不充分的结果。腐败在经济社会加速现代化,而国家治理制度体系和治理能力现代化滞后的时候最为猖獗。一方面,政府权威的扩大会增加腐败的可能性。现代化涉及政府各种规制的扩大、深化和公共部门规模、范围的扩大,这就导致政治系统输出的法令和制度的增多。每一项法令、制度都可能形成或增加新的权力和资源,腐败的动机和机会自然而然地出现。新增律令涉及范围过大、规定过于严苛、过程过于烦琐,权力行使主体对权力客体的强势地位越明显,权力客体腐化动机就越强。另一方面,反腐机构强化了的权力存在被滥用、收买的危险。国家最高层决心遏制腐败,采取更多的监督和反腐措施,而在腐败体制化倾向的权力系列中,权力的监督监察和反腐机构可能被腐败同化、甚至主动榨取腐败者。位于反腐链条上的每个机构或群体都有可能榨取贿赂,反腐链条越多,榨取贿赂的可能性就越大。屡见报端的纪委书记、政法委书记腐败案足以证实这一点。

破解反腐失灵的关键是形成廉洁政治的体系力

腐败的复杂性和系统性客观上要求我们采用综合的、系统的反腐败战略,这是预防反腐失灵的关键。当前必须继续稳步协同推进制度化反腐,积小胜为大胜,加快形成廉洁政治的体系力。

形成廉洁政治的主体合力。腐败耗损党和政府的合法性,侵害社会的整体利益,国家和社会需要积极合作同腐败现象作斗争。合作反腐要求强化公权支柱体系和社会支柱体系的各自反腐效能,并开展公权支柱体系和社会支柱体系的跨界合作。在公权体系方面,明确将反腐败上升为国家的基本职能,出台国家反腐败的基本法。按照目标和手段相互促进的理念,形成整体性的廉洁政治职能体系和工作运行机制,加强监督者首先受监督的制度体系设计。在社会体系方面,加强社会力量监测检举、研究咨询、配合支持、资源援助等方面的反腐功能,强化社会力量的反腐意识、技能和法治思维。在跨界合作方面,以网络技术为平台,以法治为规范,形成以制度化反腐为主体,以社会化反腐为有机构成的合作反腐格局。

形成廉洁政治的制度合力。腐败始终涉及凭借公共权力以损害社会整体利益、逃避公共视野的方式获得金钱、资本或权力。反腐败的关键是建立廉洁政治的制度与政策体系,让权力在阳光下运行,接受公共监督,最大程度地压缩腐败寄存空间。党领导人民有效治理腐败是廉洁政治建设的战略使命,推进腐败治理制度体系和治理能力的现代化是实现这一战略的根本路径。制度体系建设是一项系统性的工程,要一项制度一个钉子,一个措施一个桩,逐步打造围剿腐败的铜墙铁壁。首先,要使各项有反腐潜力或实践证明反腐实效显著的制度、政策、措施更加成熟、更加定型,实现“单枪命中”。其次,要使各项制度、政策、措施协同性、整体性和系统性,形成“四面合围”。随着住房信息联网、不动产统一登记、国际收支统计申报等政策措施的相继出台,官员财产公示制度的威力将大大增强。再次,要积极整合大量非专门反腐制度、政策、措施的附带反腐功能,打造“外围阵线”。例如各种实名制、发票制度、公开招标制度、公共监控等制度措施都或多或少具有压缩腐败空间、提供反腐线索的意外功能。

形成廉洁政治的驱动合力。廉洁政治既要对腐败迎头痛击,又要对腐败釜底抽薪。反腐败和改革是驱动廉洁政治的两大动力。针对已存的或潜在的腐败现象进行打击和清除,是反腐肃贪的重任。清除腐败的赖以存续的空间、降低新增腐败的可能性是改革的使命。西方学者曾提出过一个著名公式:腐败=垄断+决定权-责任。当公共权力的具体行使者拥有对权力的和资源的垄断权力,享有任意决定权,又不必为此承担相应的责任时,腐败就出现了。伴随着公共事务的增多和权力的自我膨胀,公共权威的扩张成为一种趋势,这会导致腐败可能性的空间悄然出现。因此,要通过全面深化改革,理清公共权力的边界,减少公共权力的越位错位缺位,引导公共权力依法透明运行,要通过长期不懈的反腐败打击各种腐败行为。缺少反腐败,就无法清除廉洁政治的主要障碍,缺少改革,廉洁政治就无法根本确立。

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(责编:吴斌、谢磊)
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