草案重在破解立案难
行政诉讼法修改要破解的第一大难题就是立案难问题。行政诉讼法修正案(草案)提出以下破解方法:
增加规定法院应当保障公民、法人或者其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。这一规定可以理解为行政诉讼法的一项基本原则。在现行行政诉讼法的基本原则中并未明确规定“保障公民、法人或者其他组织起诉权利原则”。这一基本原则的增加，既可以作为行政诉讼法关于起诉条件、受理程序规定的指导，又可以作为法院在具体受理“民告官”案件时的指导思想。以往行政机关替法院规定哪些“民告官”不得受理的做法，在修改后行政诉讼法作出明确规定以后，就是赤裸裸的违法行为了。因此，相信未来此类情况会有所改观。
增加规定被诉行政机关应当依法应诉。如前所述，实践中存在着行政机关拒绝出庭应诉，需要法院出面反复说服动员、协调、做工作才勉强出庭的情况。虽然行政诉讼法明确规定，被告不出庭应诉的，法院有权缺席审判，但是现实中当被告不出庭应诉时，法院难以缺席判决。一些地方也曾经出台政策要求被诉行政机关必须出庭，甚至要求行政机关的首长必须亲自出庭应诉，但实际效果并不十分理想。行政诉讼法修正案(草案)在总则部分专门规定，被诉行政机关应当依法应诉。相信这一规定能够改善实践中因行政机关拒绝应诉或者以拒绝应诉相威胁变相要求法院不依法受理的情况。
实行异地交叉管辖。依照现行行政诉讼法，案件通常由被告所在地的法院受理和审理，同时，法院的设置严格按照行政区域进行。这样，“民告官”案件通常由“官”之所在地的法院受理和审理，法院受到当地行政机关干预的可能性就非常大。为排除行政干预，浙江省台州市率先试行异地交叉管辖的做法，后受到最高人民法院司法解释的肯定。行政诉讼法修正案(草案)增加规定，高级法院可以确定若干基层法院跨行政区域管辖第一审行政案件，其目的是排除行政机关对于“民告官”案件受理和审理的干预。
提高“民告官”案件初审法院的审级。根据现行行政诉讼法及司法解释的规定，“民告官”案件初审法院主要是基层法院，基于基层法院的行政级别、法官任免体制、审判力量等，其抵御行政干预的能力是有限的。行政诉讼法修正案(草案)明确规定，对县级以上地方政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件，由中级法院管辖。可以预见，未来实践中，“民告官”案件初审法院将变为中级法院。若此，对于排除行政干预“民告官”案件的受理具有非常大的价值。
实行书面登记制度。即法院应当在接到起诉状时当场予以登记，并出具注明日期的书面凭证。行政诉讼法修正案(草案)增加规定，不接收起诉状的，当事人可向上级法院投诉，上级法院应责令改正，并对责任人员依法给予处分。增加这一规定的主要目的是为了增强法院的责任意识，也便于原告督促法院严格依照法律规定的期限作出受理或者不受理的决定。当然，在发生法院不接收起诉状的情形时，当事人凭何种证据向上级法院投诉，是一个值得研究的问题。
增加规定起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人补正。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不予受理。这一规定显然是为了限制法院故意以当事人起诉不符合条件为由不予受理。
行政诉讼法修正案(草案)增加的上述破解“民告官”案件立案难的举措，其效果有的已经过实践验证，有的还需要经过实践检验。实际上，真正破解“民告官”立案难的举措，正如十八届三中全会决定所指出的，改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。
(作者为中国人民大学法学院教授)
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