中国产业政策的特点、评估与政策调整建议

　　中国产业政策的效果评估

　　在对中国产业政策效果的评价中，大多数研究结果都倾向于认为中国的产业政策的作用和效果有限，只有部分产业政策在特定时期和阶段起到了较大的作用，许多产业政策的制定和实施反而带来了较大的负面影响，甚至阻碍了产业结构升级和创新能力的增强。

　　（一）结构政策和组织政策常常难以实现预定目标

　　在实践中，中国的产业结构政策以确定“某一时期需要大力扶持的重点产业或支柱产业，或者引导退出的衰落产业”为重点工作。实际上，政府过去基本上没能成功预测和规划重点产业和支柱产业，或预测时点发生重大偏差，如上世纪90年代确定的四大支柱产业至今也难以说已发挥支柱作用；而在21世纪初被确认为支柱产业的房产地业，发展过程中出现的问题引发广泛关注，且因该行业本身的复杂属性使政府左右为难、进退失据。而相较于“主导产业的扶植和培育”及“衰退产业的援助和调整”，产业结构政策在“幼稚产业的保护和扶植”方面尤显不足。产业组织政策既未能有效支持优势企业尽快做大做强、形成国际竞争力，又未能有效鼓励中小企业发展，以保持经济活力和满足就业需求。可以说，产业组织政策的两个重要目标都未达到。此外，对政府高度关注的产能过剩问题，也存在诸多争议。治理产能过剩政策对一些部门长期存在严重产能过剩的判断有待商榷，对超越环保等功能性监管之外限制投资、强制退出是否合理也存在诸多不同看法。

　　政府判断常被市场所证伪以及上述一些明显的缺陷或问题，导致学界和业界对中国产业政策普遍认为“产业政策效果不佳”、“产业组织政策常常是错误的”、“产业结构政策只收到局部和阶段性成效”。

　　（二）对产业和对企业的扶持措施效果不佳

　　中国产业政策覆盖范围之广、内容之细致、体系之完整，干预力度之大、程度之深、手段之直接，在全球范围内也属罕见。但多年实践下来，成效却难如人意。以早在“七五”计划就被确立为“重要支柱产业”并一直以来倍受产业政策持续关注的汽车产业为例，曾经获得“三大三小”等政策扶持的一些企业已经衰落，而一些被抑制的新企业却发展起来了。可以说，中国汽车产业发展偏离了当时的政策设计，产业组织政策基本失败（“多散低乱”问题依然存在）、产业技术政策收效甚微（被认为是“市场换技术”政策最失败的案例）、产业保护政策利小于弊（未能建立自生能力，没有带来应有经济效应，没有达到预期目的）。类似的情况也出现在其他一些备受产业政策关注的行业，如多年以来困扰钢铁企业的创新能力弱、缺乏战略供应链管理能力等问题至今未得到有效解决。

　　（三）扶大抑小导致资源配置扭曲

　　中国产业政策显性的规模化导向加上隐性的所有制歧视，导致资源过多地流向效率并不具优势的国有大企业；而中小企业特别是民营中小企业不仅难以得到支持，反而受到诸多制约。

　　资源配置的低效率和扭曲导致产业组织结构的不合理与扭曲。由于集中资源支持在位大企业，使一些企业出现“虚胖”等大企业病症状和浮华行为。中小企业和新进入企业，特别是很具活力的民营中小企业常面临所谓的“次国民待遇”。产业政策的规模化导向另一个后果是带来了企业战略的规模化导向：中国企业一般倾向于外延式扩张快速做大以获得更多政策支持，而相对忽视内涵式做强，对技术进步和效率提高等方面的关注和投入相对不足等，加剧了经济效率受损和创新动力弱化等问题。

　　规模经济应该是竞争的结果，集中过程应该在市场竞争中形成。我们的产业政策不仅很难纠正资源配置中的市场缺陷，反而加剧了扭曲；不仅未能协调好竞争秩序与规模经济的关系，反而往往加剧了市场结构的失衡和市场行为的失范。

　　（四）未能避免因集中度低和过度竞争导致的资源浪费

　　中国产业政策的主要目标之一是“提高集中度，避免过度竞争”，但实际上很难避免政府非常在意的由于集中度太低和过度竞争导致的资源浪费。如强调“提高集中度”的钢铁和汽车等产业政策最后都难以达到预设目标。“追求规模经济、限制新企业进入以减少资源浪费”的做法成效不佳，并导致了企业创新能力和自主开发能力的弱化。由于直接干预，产业政策抑制了市场竞争学习机制和筛选机制发挥作用，不仅难以避免因集中度低和过度竞争导致的资源浪费，反而可能带来更大的效率损失。此外，地方和部门利益是影响产业政策实施和效果的重要因素。中国“地方政府主导下的市场竞争”的经济发展模式使地方政府之间存在“竞争”关系。各地、各级政府都可以根据自身需要选择性解读乃至扭曲中央政府的产业政策，或通过制定地方产业政策来实现自己的意图。条块分割、地方利益、信息不完全、不对称和利益集团干预等，使产业政策难以实现目的。

　　（五）经常性的行政干预导致企业缺乏稳定预期和长期行为

　　中国正处于经济社会的加速转型期，而产业政策又常常导致行业性整顿、企业兼并重组甚至关闭。中国的企业家不得不经常面对市场和政策的双重不确定性，企业经营决策面临更加复杂的局面，导致企业没有安全感、对未来缺乏信心，缺乏稳定预期和长期行为。一些企业家当中出现的移民浪潮和投机行为，是这种心态的具体体现。

　　不确定性只有利于机会导向型企业的发展，鼓励“短平快”式经营。而有长期规划、长远愿景的企业要获得更规范的规模化发展，需要稳定和可预期的政策环境。中国产业政策及其经常性的直接行政干预已严重影响了企业创新、升级和转型等长期行为。

　　关于中国产业政策的基本结论和相关调整建议

　　总体而言，改革开放30多年以来，随着计划经济体制的逐步消亡，政府对产业发展的行政指挥作用和直接安排能力显著地降低了。但是一方面，作为后起的工业化国家，政府希望行政力量能够在促进产业快速发展方面发挥重要的推动作用；另一方面，政府部门的权力意识和利益冲动仍然强烈存在，并往往借助于产业政策的形式来表达权力和实现利益。以各种形式存在的中国产业政策形成了一个复杂体系。尽管对这个体系进行精确评估十分困难，但根据上述分析，我们认为，在过去30多年里，中国产业政策负面结果多于正面成效。

　　首先，从整体上看，计划经济思想的惯性、认识上的误区、利益集团的干预、各层级政府之间的相互竞争，使中国产业政策很多时候难以达到目的和实现良好意愿，更多时候反而劣化了资源配置，扭曲了市场机制。其次，中国的产业政策很难找到切实的理论依据，“市场失灵”、“经济赶超需要”等理论依据或不充分或本身就存在问题；以政府意志代替市场竞争性集中过程和优胜劣汰机制，使竞争的学习机制和筛选机制失去作用，阻碍了创新与效率。第三，中国产业政策对微观经济的直接行政干预、多部门的联合行动及综合性行政干预措施、执行时的刚性强制，导致诸多抵触和批评，影响了其作用发挥，使实际情况往往偏离了产业政策预设目标。最后，从结果来看，中国产业政策的成效不佳，前文已多处论及，不再赘述。

　　我们建议，中国应该极大地简化产业政策，尽量减少各种形式的产业政策，更多地让市场发挥决定性作用，而不是依靠政府的产业政策来选择和培育支柱产业、规定和控制产业规模、设定和提高产业集中度，因为事实已经证明，产业政策很难发挥预想的作用。中国的产业政策需要更加妥善处理好政府与市场的关系，需要更加重视体现“探索知识、积累经验”。作为必要过程的市场竞争，尽可能避免用政府的判断和选择来代替市场机制。

　　当然，政府并不是无所作为。未来的产业政策首先应定位于致力创造“促进公平竞争、鼓励创新”的市场环境。其次，产业政策应该强化社会性规制，在控制产业发展对环境的影响、降低资源消耗和能源消耗、提高安全生产标准等方面发挥更大的作用。再次，政府应该充分发挥政府组织的重要工程和重大项目对一些产业发展的带动作用，从需求侧来促进产业技术水平的提高和产业竞争力的增强。

　　（限于篇幅，参考文献未能一一列出，向相关作者致歉；感兴趣者可向笔者索取完整版本）

　　作者单位：国务院发展研究中心企业所