落实税收法定原则的突破口是房产税立法
有观点认为，税收法定固然重要，但立法耗时太长，不符合改革的效率要求，因此我国的税制改革还是应当摸着石头过河。我们认为，这种观点没有清晰地认识到改革与立法的关系，也没有很好地理解《决定》“顶层设计”的思维、对“落实税收法定原则”的要求。所谓“落实”，不仅仅要在观念上加以确立、在纸面上加以宣示，更要在改革中将税收法定付诸实践，尽快把各个税种的规定上升为法律。在本届全国人大常委会公布的立法规划中，增值税法等单行税法被列入第一类立法项目，这就充分表现出落实税收法定原则的决心。
其实，立法与改革应当是相辅相成、互相促进的。深化财税体制改革的过程，也应当同时是落实税收法定原则的过程。《决定》明确提出，要完善重大决策合法性审查机制。对于涉及千家万户利益的改革，其决策更应当自觉遵循法治要求。特别是对于税制改革而言，其实质就是基本税收要素的变动，因此，改革税制的权力是税收立法权的一部分，应当属于全国人大及其常委会。也就是说，税制改革必须由人大立法，或者至少是经过人大专门授权，才具有充分的法律依据。同时，正如习近平总书记所指出的，改革需要摸着石头过河，也需要顶层设计。立法作为顶层设计的最优形式，能够通过透明、规范、正式的利益博弈过程来统合分歧、寻求“最大公约数”，从而增强改革成果的民意基础与可接纳度。从实践效果看，近年来的税制改革中，那些行政主导的“闭门决策”试点，其合法性、科学性都不断招致民众的质疑与非议。而车船税等通过“开门立法”推进的项目，则获得了广泛的积极响应，以程序上的民主、公开赢得了普遍认同。
当然，落实税收法定原则需要一个循序渐进的过程。要求短时间内将所有税种都制定法律，可能并不现实。更为理性的选择是分清轻重缓急，将条件相对成熟、社会关注度最高的税种先行立法。在本轮税制改革中，“营改增”和房产税改革是主要推进方向。相比之下，房产税立法又更显重要。“营改增”主要是减轻税负，因此在人大立法之前，还可以通过国务院修改有关的税收法规的形式进行。而房产税改革则是要扩大征收范围，涉及到增加纳税人的税负。同时，房产税是直接税，纳税人对增税的反应最为敏感、直接，因而很需要通过立法来推进改革，以此凝聚共识、减小阻力，以程序正当性保障目的正当性。有观点认为，《决定》中关于房产税立法的表述仅仅是指由国务院修订《房产税条例》。不得不说这是一种误读。《决定》中专门提出“加快房地产立法并适时推进改革”，就是表明要由全国人大制定《房产税法》，并且要加快立法进程。我们认为，房产税立法应当成为落实税收法定原则的突破口，成为今后税收立法的标杆。
从理论上讲，税收法定原则可以划分为三个阶段，一是民意机关掌握税收立法权，以此规范行政机关的权力；二是上升为宪法原则，以此规范立法机关的权力；三是站在纳税人基本权利的高度，打通“征税”与“用税”，将财政收入、支出、管理均纳入法定的范围。
从现实情况看，我国最为紧迫的任务还是实现第一阶段的要求，逐步将各个税种的法律规范都上升为法律。而在条件成熟时，还应积极推动税收法定原则“入宪”。具体来说，可以考虑将现行宪法第56条修订为：“公民或法人有依法律按负担能力平等纳税的义务。”同时，新增1款作为第56条第2款：“纳税人、征税对象、计税依据、税率等税收要素应当由法律规定。”将税收法定原则上升为宪法原则，能够为我国完善科学的财税体制打牢宪法基石，推动现代财政制度的建立，进而为法治中国建设与“中国梦”的实现提供坚强的制度保障。
（作者为北京大学财经法研究中心主任）
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