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基础建构 激活潜能
在我看来，现行财税体制的最大特征和重大软肋可贴切地描述为“三过”：过度僵化、过度碎片化和过度裁量。《决定》为此量身定制了两招：清除过度部门专款规制和过度预算挂钩规制—两类过度财政规制正是窒息、压抑地方与基层活力与潜能之无声杀手。“直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。”这是《决定》制定的全面深化财税体制改革议程中，最为精彩壮丽的部分，令人击掌叫绝、荡气回肠；其现实意义与影响之深远，当不亚于转变政府职能、清除过度行政审批与许可之作为。
在经济高速增长的背景下，中国五级政府作为一个整体，早已由当年的贫穷政府变为富裕政府：在不到20年时间里，政府的财政身价几乎暴增了50倍！根据2013年预算安排，仅仅公共（一般）预算、社会保障预算和国有资本经营预算，总的支出规模即超过20万亿元，相当于每个中国人无论男女老少，人均为政府埋单超过1.5万元。这些稀缺资源，本应通过法定预算程序，基于国家战略重点和政策优先性，作最适当的配置。如此，预算才能真正成为政府施政之利器，而不仅仅是法定授权和支出控制的工具。但是，《教育法》等诸多部门法律强制规定的各类法定支出、中央有关部委制定的增长考核机制，加上预算过程中起支配性作用的基数法，共同形成了以与GDP和财政收支挂钩为主要特征的预算挂钩规制。其荒唐之处在于严重脱离实际：即使没有客观的支出需求（比如在校学生人数和生均标准支出），也必须花那多么多，而且必须随GDP和总的财政收支增长水涨船高，否则就要被究责。预算挂钩规制愈演愈烈，在全国范围内造成巨大浪费、大面积寻租和腐败的同时，还严重破坏了预算制度优化配置公共财政资源这一核心功能，以至严重变异和矮化为“计算”。无论在中央还是地方，预算越来越僵化，越来越徒具外壳，越来越丧失与时俱进、灵活应对执政挑战这一政策功能，诱发监管部门和支出部门把时间和精力放在“花够了钱吗”、“达标了吗”、“挪用了吗”等事务性工作上；至于是否达成了政府政策目标、支出结果（绩效）是否令人满意，少有过问，尽管这才是最最紧要的预算问题和执政问题。
对于地方政府—特别是基层政府—而言，部门专款规制更令人困扰不已。在中国，中央集权的本质是碎片化式的部门集权，部门集权的内核是部门直接控制地方事务的决策权和相应的资源，两者都被深沉嵌入部门专款—专项转移支付体制。在规模庞大的中央对地方的转移支付中，专款规模之大、类别之多、数目之众、配套之苛、规制之严，已发展到令人震惊的程度。省对下转移的情形大体类似。此外，上级部门不断出台一刀切式的、无成本补偿的增支政策（诸如“村村通”、“乡乡通”之类），亦让地方和基层不胜其烦、不堪重压。
通常被“宏观调控”和“保重点”掩饰的双重财政规制—部门专款规制和预算挂钩规制，一方面赋予相关部门以过度的自由裁量权，使其有能力借助手中的尚方宝剑过度裁量，将各级地方和基层政府置于其垂直控制之下，使其成为名副其实的财政依附型政府；另一方面导致地方和基层政府在很大程度上丧失了因地制宜、统筹规划地方公共事务的基本条件、自主性和创造性，还制造出大量跑‘部’‘钱’进和财政资金的跑冒滴漏。在双重财政规制的两面重压下，中央和地方间的财政关系日趋变异为一种紧张、对抗而非和谐一致的关系，资源无序争夺的零和游戏取代了分工合作基础上的正和游戏。因此，“上有政策、下有对策”和“政令不出中南海”，便不足为奇。地方和基层政府深知此道：体制内玩不过，就玩体制外。与体制外相关的灰色地带主要有两大块：举借债务和土地财政。非税收入也是很大一块。
地方和基层政府并非唯一输家。专横、武断的垂直代理决策—地方事务与资源由部门控制—的隐性成本，主要表现为基层和社区民众难以获得数量充分、质量可靠、成本低廉、类别丰富的公共服务，包括看病难、看病贵。建设服务型政府成为空谈。在中国，基层政府和社区为70%以上的人口提供了70%以上的公共服务。在双重财政规制致其以合理的成本交付服务的激励几近丧失时，经典公共财政理论中揭示的由贴近人民的政府交付服务所具有种种优势，包括信息优势（更了解差异性偏好和成本信息）、责任优势和监管优势，又怎能指望被激发出来？
基层和社区正是应对中国社会转型进程中日益涌现的各种社会、经济、环境甚至政治予盾的前沿阵地；基层和社区也是民意的最佳感受器；地方监管机构和地方人民“就近监管”基层和社区的基本条件，比监管上级政府部门的所作所为要好得多；基层政府和社区还是几乎所有公共政策的执行者和成败得失的最佳评判者。这些因素综合起来，使得在“宏观调控”标签下的过度集权和过度干预的各种论调，变得苍白无力。随着时间的推移，双重财政规制构成的压迫型体制，其代价越来越大。分权加剧地方腐败、削弱国家宏观调控、加剧地区差异等种种论调，没有一个经得住检验。分权损害国家凝聚力、导致国家分裂的论调，更是荒诞不经，不值一驳。只有该集权的没集权、该分权的没分权，才会招致这样的风险。自上而下、一刀切式的代理决策模式下，部门既不了解当地的具体情况—须知中国系有4万多个地方政府、13亿多人口、各地差异极大的大国，又不对决策的后果承担责任—决策失败和低效的后果无疑由当地人民承担，通常也不具有尊重地方自主决策权的意识和理念，凭什么相信他们的决策比基层政府的自主决策来得更好更有效？
毫无疑问，清除过度财政规制—《决定》为全面深化财税改革体制改革开具的最有价值的药方，只是在相应的配套改革到位时才会更加有效，包括改进监管—从监管重点从挪用转向绩效、加强透明度和发展更加有效的公民参与机制。《决定》对此亦有预设，特别是完善人大工作机制：“通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切。”
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