专家：养老金改革的体制难题大于财政预算

[摘 要] 本文针对中国养老金制度的改革，提出打破身份界限，建立全覆盖的国民基础养老金制度，并通过国民基础养老金的预算分析，说明资金预算不是我国建立国民基础养老金的障碍，探索了体制改革方面的困难和应对措施，提出了国民基础养老金的改革方向与运行机制和管理体制。

[关键词] 养老金改革；国民基础养老金；体制机制

针对中国养老金改革，无论小并轨（统一机关事业单位与企业职工基础养老金），还是大并轨（统一国民基础养老金），政府责任都是支付“全覆盖、保基本”的国民基础养老金，鼓励个人储蓄养老金。为什么不能借鉴英国的国民年金和美国的老遗残保障金的经验，尽快建立一个覆盖城乡全体国民的、统一的基础养老金制度，给国民一个权利公平、待遇公平和规制公平的养老金蓝图。其实，体制难题大于财政预算。

一、建立国民基础养老金的预算分析

打破身份界限，建立全覆盖的国民基础养老金制度，整合现行各类由政府支付的公共部门退休金、企业职工基础养老金、城乡居民养老补贴等，按照上年度各地居民家庭平均消费支出向全体年满60岁（或者65岁）的中国城乡居民（含职工）支付国民基础养老金，非纳税人的支付率为40％（不低于最低生活保障线，主要指不缴纳任何所得税的城乡居民），低税率人的支付率为50％（主要指个人综合所得税率在20%以下的各类职工），高税率人的支付率为60％（主要指个人综合所得税率在20%以上的各类经济活动人口）。用人单位和个人缴费构成的个人账户养老金不足剩余的50%，实现养老金等于上年度各地居民家庭平均消费支出的100%。[1]

国民基础养老金（40%-60%）+ 个人储蓄养老金（50%）= 上年度居民家庭平均消费支出的100%

其中，国民基础养老金不低于居民最低生活保障线；个人储蓄养老金包括自愿储蓄、职业养老金、消费积分转换养老金、地方政府养老补助等，税前列支设立年度限额和账户总额封顶线。

基于2010年数据进行测算的结果显示：男女居民均自60岁开始支付，城市居民非纳税人支付额为293元（青海）～699元（上海），低税率人支付额为366元～875元，高税率人支付额为669元～1049元。农村居民为非纳税人，支付额为80元（拉萨）～327元（上海），全国资金总额为6107.5亿元，其中，城镇居民（含职工）支付总额为4491.07亿元，农村居民支付总额为1616.43亿元，占当年GDP的1.52%，占当年财政支出的8.27％，占2009年职工工资总额12.92％。

用以往30年GDP年均增长率和城乡居民年均消费支出增长率进行回归分析，得出城镇居民平均消费支出增长率为GDP年均增长率的0.85，农村为0.91。在2011年以后，假设GDP年均增长率为7%的情况下，预测城镇居民平均消费支出增长率为5.92%,农村为6.44%。2020年国民基础养老金资金总需求为17625.17亿元（从60岁开始支付），占当年GDP的2.03%；如果从65岁开始支付，国民基础养老金资金总需求为12640.19亿元，占当年GDP的1.45%。2035年中国将进入超级老龄社会，届时国民基础养老金资金总需求为73636.63亿元，占当年GDP的3.08%；如果从65岁开始支付，国民基础养老金资金总需求为54944.87亿元，占当年GDP的2.29%。

综上所述，资金预算不是我国建立国民基础养老金的障碍。因此，实施制度大整合解决了公平性、持续性、简便性和效率性四个问题。

第一，公平性优势。制度整合的结果即“全体居民拥有同样的国民基础养老金和个人储蓄养老金”，国民基础养老金的差异在于个人纳税的多少，个人储蓄养老金的差异在于个人储蓄和投资收益的多少，有效避免了公共品分配不公的问题。此外，城乡居民养老金待遇提高约300%，职工养老金待遇有所降低；部分居民可以通过个人储蓄和投资收益，职工可以通过个人储蓄、雇主职业养老金及其投资收益来改善养老金收入，确保总和养老金收入达到居民消费支出的100％，甚至更高。这均不增加太多的财政负担（减免所得税除外）。

第二，持续性优势。中国目前处于初期老龄社会阶段，约在2025年进入深度老龄社会，2035年进入超级老龄社会。对于财政而言，本预算负担大大低于20世纪80年代已进入深度老龄社会的发达国家（英国国民年金支出占GDP的3.8%，美国老遗残保障金支出占GDP的5.1%）。[2][3]对于企业而言，为国民基础养老金筹集资金的税率为职工工资总额的12.92％，如果企业承担9％，再为个人账户缴费4％，加总税率为13％，比现行养老保险费率低7％，大大减轻了企业负担。国有企业应当保持原费率（20%），用以支付已退休人员的养老金。

第三，简便性优势。实现制度大整合可以解决碎片化制度和低层级统筹带来的携带难、劳动力市场分割等问题，适应信息时代的变化，提高制度的便携性。由此可以消除居民的投机行为，碎片化制度差异大且不合理，目前各地普遍出现托关系现象，企业职工企图搭乘机关事业单位养老金的“便车”，甚至出现国企老总退休前返回机关事业单位的“回转门”现象，农民工和城乡居民搭乘职工养老保险“便车”的现象，增加了财政负担，助长了社会保险经办机构的不正之风。帮助新政府摆脱困境。前届政府关于企业职工养老保险每年增加10％的承诺（年均增加支出2000多亿元），是个福利陷阱，百姓期望值越来越高、企业负担和财政负担趋重，完全脱离了政府保基本的轨道。如果没有制度整合的前提，新政府很难摆脱如此困境。

第四，效率性优势。随着个人养老储蓄的增加，中国养老金市场在规模、产品和治理等多方面得以快速发展，居民可以直接分享经济进步的成果，改变中国目前78％以上的老龄人口完全依赖家庭和政府转移支付养老的被动局面。

此外，整合各类职工养老保险个人账户、企业年金个人账户、城乡居民养老储蓄个人账户等，建立全民个人养老储蓄计划、个人账户管理和市场运营模式，构成养老金第二支柱（见图1）和二元结构的养老金制度，个人储蓄养老金等于居民平均消费支出的另外50%。测算结果显示，在企业费率4%和个人费率4%的基础上，个人缴费30年，年化收益率5%，即可以实现政策目标。如果个人缴费率增1%养老金即多得400-500元、缴费年限增1年养老金即多得400-500元，贴现率增1%养老金即多得600-700元。