陈天祥：行政机构改革“硬骨头”拆解

谁都不愿放弃自己的权力“领地”与 “乌纱帽”

机构改革的最大阻力来自于官员自身，因为改革意味着权力的调整，谁都不愿放弃自己的权力“领地”以及“乌纱帽”，由此出现三种情况下的利益博弈：一，部门合并和撤销中的博弈。在机构改革之前，改革的主导者都要使出浑身解数去做说服工作，就像朱镕基总理所说的“我抱着粉身碎骨的决心来干这件事”，在《朱镕基讲话实录》中他曾这样描述机构改革的阻力。1997年底，他找几十位部长逐个谈话，没有一位部长主动表示自己的部门该撤。长时间坐着谈话使朱镕基过度疲劳，每次站起来都很困难。

二，机构合并之后的博弈。一些地方在大部制改革后，部门合并只是名义上的合并，实际上仍然按原来的机制运作。内设机构虽然也在一起办公，但不同业务之间仍然泾渭分明，工作人员之间的职责分工与大部制之前一样，干活时还是你干你的，我干我的，彼此之间没有交融，没有进行资源的整合和合理配置。在这种情况下，机构的合并就会貌合神离，离大部制的资源整合要求相去甚远。

地方政府大部门这些貌合神离的现象，究其原因是政府“条块分割”的科层制度和由此而形成的权利界线催生了利益部门化的格局。即各自都将政府权力看作是部门甚至个人权利，忘记了权力的公共性本质，将公权看作是私人的领地，不容他人染指。当上级要求他们打破机构之间的权力界线而按大部门的资源整合要求进行运作时，他们会以专业技术、业务性质为借口百般阻扰，甚至会搬出上级主管部门来要挟，尤其是当其所属系统和领导很“强势”时就更是如此。为了打破这种官僚桎梏，建议通过法律手段巩固政府机构改革的成果，防止其回潮和反复；并进行深刻的政治体制改革，改变政治力量对比，打破强大的既得利益集团格局。

三，机构分拆博弈。历史上中国政府机构的合并和拆分可谓是“家常便饭”，出现了“合久必分”、“分久必合”的奇特景观。不少机构总是会提出这样和那样的理由要求自己的机构从某部门中分离出来成为独立的部门，或者为提高自己机构或部门的规格和级别而进行博弈，最终会使机构的合并成为泡影。