十八届三中全会前瞻：新一轮财税体制改革前瞻

构建以市政债为主体的

公共投资筹资体系

近年来，地方政府逐步发展出“土地财政+地方融资平台”的融资机制，对于城市基础设施建设起到了较大的促进作用，但其负面作用日益凸显。

首先，正常的预算管理制度无法管理这类体外循环资金，进而导致城市建设行为缺乏必要的公共约束，浪费、腐败以及好大喜功的市政建设难以避免。其次，土地出让收入是地方融资平台运转的基础，但地价、房价不断攀高的现实极度恶化了收入分配，高收入人群的投机性或投资性购房更是加剧了社会分裂。其三，未来以环境、水利为主体的公共投资难以像现在这样产生显性回报，这一融资机制未来也难以维持下去。

如何处理存量地方政府性债务问题，又如何满足未来地方政府的建设资金需求问题，是当前影响宏观经济稳定的突出的制度性问题，争议非常大。

考虑到我国基础设施建设高峰期仍将持续，但现有“土地财政+地方融资平台”的融资机制负面作用凸显且难以持续，笔者认为，需要重新构建“市政债+政策性金融”的公共投资筹资制度。在规范已有的地方政府性债务，特别是地方融资平台的基础之上，采取由中央确定总盘子基础上的市场调控性地方债制度，正式启动省级和县级政府在公开市场捆绑发放地方债，市级政府独立发行市政债。继续发展政策性金融为基础设施建设筹资。在债务明晰化之后，应探索防范地方债务风险的制度建设。

以法治为导向，建立“科学规范、完整透明”的预算管理体制

预算管理体制是财税体制的基础，只有管理程序科学合理，才能保证结果的科学合理。概括而言，当前预算管理领域的主要问题表现在：完整性、透明度离社会期望差距较大，预算立法、执法严肃性不足。这一方面导致人大和社会各界无法有效发挥全面监督功能，另一方面也降低了政府公信力，在深层次上影响了财税改革的进程。

改革的方向是以法治为导向，建立“科学规范、完整透明”的预算管理体制，即预算权力的配置、制度设计应科学，预算的编制与执行过程应依法规范；预算报告应包含所有的政府收支信息，并按照便于分析、审批的要求编制好，完整、透明地展示政府的财务信息。

首先是从“广度”和“深度”两方面加强完整性。在现有四本预算（编者注：公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算）的基础上编制综合预算；应允许地方政府自行发债，同时独立编制资本与债务预算，强化对政府投资行为的管理；逐步编制税式支出报表，探索建立中期预算框架，编制政府资产负债表，从存量上全面深入地反映政府的财务状况。

其次是采取限定范围、抓住热点、分块推进的方式，大幅增强预算的公开透明。

第三是既要严格执法，也要科学慎重地立法，实现预算法治。

最后是加强人大等部门的预算管理能力建设，加强审计等部门对财政支出的事后监管，弱化事前审批。尤其应大力增强审计部门的能力建设，增加其权限，充分发挥其对于财政资金的合规性、使用绩效的事后审计功能，以此为基础可弱化对财政资金的事前审批，提高效率并减少腐败。