记者 陈仁泽
失效的调控
特大城市人口数量屡屡突破规划目标。城市增容费、清理“三无人员”等行政色彩浓厚的调控措施屡遭诟病，“控制人口”目标本身也备受争议
人口数量的快速增长，让大城市感受到了前所未有的压力，各地纷纷采取不同措施控制人口规模，但人口数量突破规划目标的现象仍在大城市屡屡出现。
数据显示，2010 年底上海常住人口为2301.91 万人，大大超过了“十一五”规划中提出的 2010 年常住人口 1900万人的目标；2010 年底北京常住人口 1961.2 万人，提前 10 年突破《北京城市总体规划（2004—2020 年）》中确定的 2020 年1800 万人的目标。
“人口控制”节节败退，问题出在哪儿？有人说，根子在于调控人口规模没必要，更不可行。
“各国城市发展的历史表明, 人口聚集是城市化发展过程中必然要面对的普遍现象, 发展中国家、发达国家概莫能外。人口大量涌入，势必给城市的基础设施、居住环境和劳动就业等带来巨大压力，所以对人口规模进行调控有其必要性。”段成荣指出，莫斯科、巴黎、纽约、东京和首尔等国际性都市也都曾遭遇人口暴增的挑战，但是它们通过一系列措施对城市人口规模加以调控，缓解了压力，使城市步入有序、可持续的发展轨道。
但调控并不意味着采取强制手段限制外来人口。近年来我国一些城市政府连连出手，却仍难挡住人口激增的势头，专家们认为，问题的症结就在于这种调控总体上处于“无序状态”。
对整体和局部关系重视不够。任何一个城市，都不能离开所在国家及所在区域的整体经济、社会、人口发展状况来讨论自身的人口规模调控问题。段成荣说，“如果大城市所处的区域内存在巨大发展差异，大城市的经济社会发展一枝独秀而周边城市却相形见绌，比如京津冀地区，出了北京就能感受到显著的差距，这样的状况下，要想阻止流动人口迁入是非常困难的。”
过度依赖行政手段调控人口。改革开放之前，户籍制度是限制农村居民进城的主要途径。但随着改革的深入，流动人口自由度不断提高，户籍渐渐失去了对人口流动的约束，这时调控理应转向依靠市场手段进行，但由于各地对大城市人口发展规律认识不足，城市增容费、“限购”、清理“三无人员”、禁止“地下室出租”和居民住房“群租”等行政色彩浓厚的调控措施又相继出台，“这些措施虽然在短期取得了一定的效果，但是副作用很大，带来了新的矛盾，也为寻租提供了可能，手段看似严格，实际效果却很有限。”宋迎昌说。
调控目标设定和资源配置不协调。为缓解大城市人口压力，不少地方都提出要推动人口向郊区转移，比如北京，自1993年就确定了14个卫星城、29个中心镇和140多个建制镇的发展布局，计划将产业功能和人口向卫星城分流。但产业布局却没有围绕调控目标做出有效的调整，主要的就业机会、基础和公共设施仍大量集中在城市核心区，直接导致了人口居住空间与就业空间分离，造成大规模的人口朝夕性移动，加剧了城市运行的紊乱。
让公共资源分配更均衡
只有大城市以外的广大地区同步发展起来，优质公共资源分配更加均衡，才有望真正减轻特大城市人口持续增长的压力
一面是不断涌入的人口，一面是日益严重的城市病，大城市的出路在哪里？
段成荣认为，城市是一个复杂的自然系统, 也是一个复杂的社会系统。城市管理和城市运营, 需要针对这个系统的高度复杂性, 综合考虑各方面要素，汇成合力。城市人口规模调控也需如此。
“人口问题的本质是发展问题。长期看，解决城市人口问题，关键是要消除区域发展中的不平衡现象，实现区域均衡协调发展。”段成荣提出，必须把调控人口规模的平台建立在全国范围内，促进公共资源在空间上的均衡分配，“只有大城市以外的广大地区也同步发展起来了，才能真正减轻人口持续增长的压力，实现人口有序流动。”
放眼世界，许多国家都已意识到缩小区域差距是疏解大城市人口压力的根本。资料显示，日本以减少人口过度集中为目标，制订了“全国综合开发计划”，以振兴地方经济，促进中小城市发展。为了缓解首尔的“城市病”，促进各地区均衡发展，韩国将行政首都搬迁至世宗市。
大城市人口增长，城市中心区压力最大。黄润龙认为，疏解大城市人口压力，也必须加大新城新区建设，引导人口从中心区向郊区转移。“过去新城建设失败，一个很重要的原因是缺乏产业基础，未来我们要积极引导中心城区产业向郊区新城迁移，夯实新城新区的产业基础，这样才能有效吸引人口向郊区迁移，避免‘睡城’的大量出现。”
“优质公共资源在主城区和新区之间的均等化配置也是避免人口过度流向城市中心区的关键因素。”宋迎昌说，纽约非常重视郊区公共服务设施建设，不仅政府直接进行大量投资，而且给予政策吸引和鼓励私人投资。同时，加强教育资源配置，1994年，纽约为每个郊区学生支出达9688美元，而城区仅为 8205 美元。伦敦也非常重视城乡协调发展，在早期就注重保护和发展农业，提高农民收入，完善社会保障制度，促进农民生活方式现代化，有效缓解了农民进城的压力。“通过完善大城市近郊及周边地区的交通、教育、医疗等公共设施和服务配置，可以有效减少周边居民对中心城市的依赖。”
此外，也有专家指出，目前大城市人口过度聚集，跟城市定位不清，追求功能齐全有很大关系。因此，要想有效减轻人口压力，还必须从规划层面赋予大城市更加清晰的定位，有所为有所不为，同时合理调整产业结构，以此引导包括人口在内的各类资源有序流动、合理配置。
“不管如何调控，都不意味着要用行政手段限制外来人口进城。” 段成荣强调。
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