7.提高资源性和垄断性收益的税赋。目前对石油和天然气从价征收的5%资源税，力度不到澳大利亚新颁布的资源税税率（利润的30%）的一半。而且从价税的税负容易向消费者转嫁。建议修改为针对利润额征收资源税，税率在利润的30%~40%之间确定，并扩大到煤炭和其他资源领域。对银行业、房地产业等不充分竞争和具有垄断性的高利润行业，征收垄断利润调节税。对股市和土地市场的暴利征收暴利税。
8.将国有企业红利上缴比例提高到30%—50%（低利润竞争性行业、有特殊需要的军工企业和已征收垄断利润调节税的企业可适当降低），同时将大部分国有企业股权划归社保基金，以满足社会保障需要。社保基金可委托国资委代行监管和投票职责，避免监管空缺。
9.现行个人所得税对工薪所得的最高税率为45%；个体工商户最高35%；财产性收入20%，不累进；股票交易所得免征所得税。这实际上导致了高收入者低税负。建议修改个人所得税法，对各类收入按统一的累进税率征税，实现公平税负，最高税率可设为35%。并准备条件向以家庭为单位的征税制度过渡。对大额股票交易所得取消免税。同时要严格税收征管，杜绝非劳动收入大量逃税的状况。
10.推进房产税改革以改善地方财政收入结构、抑制高房价；建议与土地出让制度改革配套进行。
上述改革如能够落到实处，必将大幅度压缩不必要和不合理的政府支出，节约大量公共资源，并为改善公共服务开辟更广泛的财源，同时也起到调节收入分配，缩小贫富差距的作用。这些改革会触动一些机构和人员的既得利益，可能遇到阻力，难以一步到位。因此在方案设计上，考虑了制定时间表，分步实现的方式，以减少阻力，在避免过大震荡的条件下逐步完成改革目标。
三、关于改革土地征用和出让制度的建议
现行征地和土地出让制度弊病很大。
其一，宪法规定农村土地为农村集体所有，而现行征地制度由政府低价征地、高价卖地，收入归政府，这与宪法相悖，侵占了农民的合法权益，导致政府与老百姓之间频繁发生利益冲突。
其二，巨大的利益刺激地方政府过度热衷于征地、开发、投资，偏离了提供公共服务的政府基本职能，并加剧了投资过度、结构失衡。
其三，商用和住房用地的供应由政府独家垄断，是推高地价和房价的一个基本原因，同时地方政府为招商引资等目的而低价供地，又导致了土地资源的低效利用和浪费。
其四，政府土地收入的管理不规范、不透明，是腐败、公共资金流失和浪费的高发领域。
其五，未来70年土地使用权的收益，政府一次性收取，一次性花掉，寅吃卯粮，透支未来，不可持续。
上述情况如不改变，很难实现发展方式转变、经济结构再平衡和政府职能转变。建议与财税体制改革相配合，适时改革土地征用和出让制度。
1.在合理调整财政资金分配、规范政府支出的基础上，地方财政就没有必要也不应该过分依赖土地收入。建议逐步开放土地市场，除少部分公益用地可以参考市场价格征地外，其余的土地转让在符合国土资源规划和市政规划的条件下，允许供需双方自主交易，不必通过政府征地的过程，以落实宪法赋予农民的土地集体所有权。这有利于保护农民合法权益，改善收入分配格局，也有利于平衡土地供求，使地价和房价回归合理水平。
2.有条件的地区应由政府组织土地公开交易平台，制定严格的竞标程序，所有土地交易应通过平台，按规定程序进行，过程必须公开透明，接受监督，禁止场外交易，切实保障出让土地农民的合法权益。
3.目前工业用地、政府投资和招商引资项目的低地价，导致土地资源严重浪费和收益流失。开放土地市场后，应实现同地同价。这有利于实现土地资源合理有效配置和公平竞争。虽然一些工业项目可能因此导致成本提高，但工业回归其真实成本，有利于理顺成本效益关系，促进增长方式的转换，其利远大于弊。
4.目前很多地方村级治理不完善，村委会不一定能代表农民集体利益。因此在土地交易中，必须坚持农民自愿的基本原则，保障土地集体所有权带来的各项权益落实到农户，防止出现截流、侵占农民利益的现象。在土地确权的基础上，为农民对土地的合法使用权提供法律保障，使农户成为土地转让的真正受益者。
5. 在大城市周边，土地出让会产生巨额溢价收入，这实际上来自城市化的溢出效应，不应全额归原土地所有者和使用者，使少数人暴富。可以划分区域制定基准地价，对初次出让和二级土地市场转让产生的土地超额溢价征收高比例的土地增值税，主要用于支持户籍制度改革和进城农民工的社会保障，使广大农村居民通过参与城镇化，分享土地溢价带来的利益。
6.过高的房价不降下来，就没有社会和谐可言。开放土地市场有助于抑制高地价，同时有必要推行房产税改革。房产税是抑制房地产泡沫、降低过高房价和调节财产收入的有效手段，但因为在现行土地出让制度下政府已经获得巨额土地出让收入，并因此在某种程度上推高了地价和房价，再征收房产税可能引发普遍抵触情绪，增加了推行的难度。因此房产税改革应与土地出让制度改革相配合，避免“双重征税”之嫌。
7.同时，房产税设计应以不加重大多数自住房所有者负担为宜，设定合理免税范围，征税主要针对占有超大面积住房和拥有多套房产以谋利的少部分富裕人群。异地房产应合并计算，并尽可能扩大全国大中城市住房信息系统联网覆盖面。同时，对这项改革的积极意义及拟议的免税范围等进行广泛宣传，以取得大多数居民的支持，形成对少数既得利益者的舆论压力，以便顺利推进。
8.开放土地市场，也包括允许和保障多种形式的农用地流转。在城市化进程中，伴随大量农村人口进城，必然要求农村土地资源重新配置，因此土地流转是大势所趋。通过农用地自愿合理流转，可以最大限度减少土地抛荒和低效使用，促进土地的规模化经营和农业的现代化转型，也有利于离土离乡农民实现他们的合法权益，改善收入分配。在制度上应为此开辟通道，鼓励农业大户、家庭农场、农村合作组织和公司化经营等多种形式的农业转型。
9.一部分离土离乡农民要求一次性转让承包地使用权，是城镇化发展的必然结果，应该随着城镇化进程，有条件地稳步开放。可以选择一部分条件较成熟的地区先行试点，并对一次性出让设定限制条件，例如在城镇有稳定的职业、住所并参加城镇社保满一定年限。
10.积极稳妥开放农村集体建设用地和农民宅基地市场交易（包括一些地区发明的土地指标交易），也同样有利于土地资源合理配置和实现农民合法权益，有利于经济欠发达地区的农民参与分享城镇化带来的好处，对提高经济效率、促进城市化发展、改善收入分配，都有积极意义。特别要防止有些地方政府出于政绩和其他利益考虑，不顾当地条件硬性推进合村并居，强迫农民转让土地。
11.农用地流转和其他各类土地的市场交易都必须遵循农民自愿的原则，严禁强制推行，导致农民失地。建立正规的土地流转市场，有利于进行监管，杜绝强买强卖、侵害农民利益的现象。政府和司法机关有责任监督土地交易、维护交易的公平性和保护农户的合法权益。
上述改革旨在实现以下目标：其一，平抑地价和房价，使之回归合理水平。其二，使出让土地的农民能够参与分享土地收益。其三，促进土地资源合理配置，为城镇化健康发展提供基础条件。其四，通过房产税和土地增值税改革为地方政府提供可持续的税源，为公共服务提供资金，并调节收入分配，缩小收入差距。
四、关于改革户籍制度，促进农民工市民化的建议
我国目前城市化率已超过50%，但城镇常住人口中至少有1/3是没有城镇户籍的农村转移人口，共两亿多人。他们很多人二十岁左右进城打工，把父母子女留在农村，通常比城市本地居民工作更繁重，工时更长，工资偏低，居住条件很差，多数人不能取得城市户籍，难以享受城镇社会保障和居民福利，无法在城市安家落户，通常四十岁左右就只好回农村去。这是导致目前城市劳动力短缺的制度原因，促使了“刘易斯拐点”提前到来。
我国还有近一半人口在农村，要达到像发达国家70%-80%的城市化率，还应有3-4亿人从农村进城，没有理由现在就出现劳动力短缺。这主要是由于现行制度阻止农村迁移人口在城镇落户，限制了他们的社保、居住、子女教育等一系列权利。这方面制度长期不变，严重妨碍社会公平，还必然阻碍劳动力继续转移和城镇化发展，也难以实现农业的规模化和现代化改造。
事实上，农村40岁以上的劳动者数量还很多，很多人处于不充分就业状态。返乡者多数有一二十年工作经验，恰恰在成为有经验的熟练劳动者时返乡，对全社会而言也是很大的人力资本损失。
在阻碍迁移人口市民化的因素中，缺乏社会保障是一个重要因素。前一时期媒体宣传全国13亿人参加医疗保险，实现了医保“全社会覆盖”，实际上是不准确的。这一数字是把城镇4.7亿人参加基本医保和农村“8.3亿人参加新农合”相加得出的；但实际上城镇6.9亿常住人口中还有2.2亿人没有参保，而农村参合人数却比6.5亿农村常住人口数多出了1.8亿，明显是不可靠的。
出现这样大的数字误差，除了少部分进城务工人员仍然参加了家乡的新农合外（但因人在城市，一般来说无法受益），很可能与部分地方政府为套取中央补贴而多报参合人数有关。据国家统计局调查，2011年1.6亿外出农民工在所在地区的医疗保险覆盖率只有16.7%，失业保险和养老保险覆盖率也分别只有8.0%和13.9%，绝大多数未纳入城镇化社会保障。除了农民工外，还有一些在城镇常住的农民工随迁家属，社保覆盖率只可能比农民工更低。
农村到城镇的转移人口缺乏社会保障，与现行的城乡分割的户籍制度关系很大。这一制度人为地把城市常住居民分为新老两个部分，给予两种不同的待遇，把改革以来大部分从农村迁移到城镇的居民隔绝在城市社会保障和公共服务体系之外。对此需要尽快进行改革，逐步解决两亿新城镇居民的市民化问题。
1. 在最近公布的三部委关于收入分配改革的意见中，提出了“有序推进农业转移人口市民化”，这有非常积极的意义。但该文件又同时提出“把有稳定劳动关系、在城镇居住一定年限并按规定参加社会保险的农业转移人口逐步转为城镇居民……”，实际上是以事先参加城镇社会保险作为落户的先决条件。而大多数农民工恰恰因为无法取得城镇户籍，在加入城镇社会保险方面也受到阻碍。以上规定不利于促进农民工市民化，建议取消参保这一先决条件，加快推进城乡户籍制度改革和社会保障全覆盖。
2. 在改革城乡户籍制度方面，少数城市已先行试点，取得了不少有益的经验，值得推广。但随之而来的社会保障和公共服务需求，都需要政府花钱，而多数地方政府在这方面缺乏动力，进展有限；需要中央做出规定，积极推动。有条件的城市可首先实现辖区内的城乡一体化，取消城乡户籍界限，并逐步放开对外地农民工的户籍限制。其余大部分城市（包括绝大多数大城市）可用几年时间，逐步对在本地工作满一定年限（如3—5年）的外来农民工放开户籍，允许符合一定条件的家属随迁。京沪等少数一线超大城市，对外来农民工入籍的居住年限条件可以从严掌握。
3. 实行城乡一体化改革的城市，要实现原城镇和农村居民社保一体化和公共服务均等化。其他放开城镇户籍的城市，要解决入籍人口的相应社会保障和享受同等公共服务。城市廉租房和公租房要向已入籍的迁移人口开放，使他们能够安家落户。
4. 进城农民工在农村的承包地使用权及宅基地物权应受到保护，允许保留，也允许有偿流转。具备一定条件的（如：已加入城镇户籍或者在城镇有稳定工作并参加城镇社保满一定年限者），可以允许一次性自愿有偿转让承包地和宅基地。这有利于他们筹集在城市安家立业所需要的初始资金，也有利于农村土地资源的有效使用，促进土地规模化经营。
5. 目前企业负担城镇职工社保缴费的主要部分，相当于工人工资的40%左右。但很多劳动密集型小微企业雇用了大量农民工，如果全额缴费，对它们是一项沉重的负担。发达国家社保缴费通常由政府、企业、个人三方负担。我国虽然财政有社保支出，但没有法律保证。建议在城镇户籍改革中，政府对新入籍居民由企业负担的社保缴费给予一定比例的补贴，以减轻企业负担。以后应完善政府负担部分的法规化。
6. 解决入籍农民工的社保、住房、子女教育等问题，需要增加公共支出。钱从哪来？增加的支出可以由国有企业的红利上缴、对资源性和垄断性企业利润的征税、以及改革土地出让方式后的土地增值税收入解决，一部分可以从原来的中央对地方的专项转移支付筹措。并通过改革财政体制、改善政府支出结构，为社会保障和公共服务提供更充足的资金来源。只要能够切实改革财税体制和行政体制，实现政府支出合理化，社会保障和公共服务资金不足问题是完全可以在不增税的前提下解决的。
改革是一个利益再分配过程，上面提出的几项改革措施，必然触及一些机构和个人的既得利益。为了减少冲击和阻力，这些改革措施可以分步进行，通过渐进式改革逐步完成。但从根本上说，要实现“行大道，民为本，利天下”，就不能不剥夺少部分人获取不应得利益的机会，堵住某些人发不义之财的渠道，实现公共资源取之于民，用之于民。不得罪少数人，必然得罪大多数人。这是当今改革面临的抉择。
来源：《行政管理改革》
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