制度建设方面的建议

城镇化不是我们的主观喜好，而是中国现代化的客观需求，我们不能脱离实际盲目推进城镇化，但也不能一味迁就现状而回避影响城镇化的体制机制问题。党的十八大提出新型城镇化，必然要求我们在总结经验教训的基础上，不断完善相关的法律制度。从现实国情来看，可以考虑按照加强中央调控，合理界定各级政府财权事权，打破城乡、地区、行业分割，促进劳动力和资源合理、有效配置的基本思路，逐步推进相关法律的废、改、立。其中，近期可以考虑的制度建设包括：

1.教育方面的法律制度。从整体上看，教育对城镇化和现代化的影响是最深远的，中华民族传统上对后代的重视也一贯超过对己代的重视，完善教育制度最容易获得多数民众的支持。例如，随着高等教育的普及，改革现行高考招生计划制度的实际阻力已经大大减小，可以考虑修订高等教育法，增加高等院校学生考录方面的规定，对高考招生计划确定的原则、程序等作出规范，确立按照人口、考生等比例分配招生计划的基本原则。又如，因其投资回报的长期性、受教育者未来就业地域的不确定性等，教育尤其是义务教育资金主要由地方政府负担的合理性也值得商榷，可以考虑修改义务教育法，明确各级政府的财政投入比例，加大中央财政的承担份额。如果这两项措施到位，教育的公平性就能大大提高，既减小了人口向特大城市集中的压力，也减小了户籍制度改革的阻力，必将对城镇化起到积极的推动作用。

2.就业方面的法律制度。新型城镇化的核心是人的城镇化，这必然要求在城市生活者有相对稳定的职业。目前的“伪城市化”问题，最直接原因就是大量外来务工人员就业很不稳定，只能以临时工、劳务派遣工等形式短期就业。客观而言，就业的适度流动有利于保持经济的活力，我们已经不可能回到“铁饭碗”的计划经济时代，但那些因体制机制原因而造成的短期就业，是可以而且能够避免的。政府除搞好经济调节、促进就业外，目前应该解决的是国家机关、国有企事业单位在人员招录上的“定向招录”和劳动用工上的“双轨制”问题，可以考虑借鉴国外经验，出台反劳动歧视方面的法律制度，对上述单位招录工作人员的条件、程序，劳动报酬等作出明确规定，避免同工不同劳、同劳不同酬等现象。

3.住房方面的法律制度。住房是城镇居民最核心的不动产，也是外来人口落脚城镇的基本物质基础，目前我国城镇住房价格与居民收入相比上涨较快，不但推高了城镇化的成本，阻碍了人口的合理流动，也是社会稳定和经济发展的不利因素。可以考虑出台基本住房保障方面的法律制度，对全国住房信息的调查统计和公布，住房供地、建设规划，各类保障性住房的享受主体、程序、条件，房地产市场调控等作出规定，给地方政府和民众一个稳定的预期。在保障性住房方面，要注意对现有的各类经济适用房、限价房、集资房、公租房、廉租房等进行适当整合，明确其产权性质和管理措施，并将外来就业人员纳入保障范围，帮助外来人员在城镇安家落户。在必要的时候，还应当出台房产税方面的法律制度，既有利于调控房产投机，又可以给地方政府增加稳定的财源。

4.社会保障方面的法律制度。实践中反对社会保障全国统筹的理由主要是地区间、行业间保障水平差异大，难以协调不同群体的利益，社会保障压力也成为地方政府尤其是发达地区地方政府抵触外来人口城镇化的直接原因。但从理论上讲，社会保障是政府向国民提供的基本公共服务，城乡、区域、行业间不应分割，整体而言，目前我国的社会保障统筹层次偏低、具体保障种类偏多且各自覆盖面小、管理运行成本较高，可以考虑修改社会保险法，实行社会保险全国统筹，并整合保险具体种类，例如实行人人平等的基本保险和按缴费高低享受不同待遇的补充保险制度，条件成熟的时候，还可以考虑将公务员也纳入社会保险范畴。

5.土地方面的法律制度。目前关于土地管理制度改革的讨论比较多，有人主张缩小征地范围，让农民集体土地直接进入建设用地市场，还有人主张大幅度提高对被征地农民的补偿标准。但事实上，按照“涨价归公”理论，政府代表公众收取农用地转为建设用地增值收益的做法并无问题。综合各方面因素，现阶段比较可行的方案是将重点放在完善被征地农民社会保障和规范土地使用权出让金用途上，这样既能有效遏制地方政府的征地冲动，又能兼顾各方面利益，对现行体制冲击也最小，同时还有利于提高城镇化的质量和效益。此外，农村土地承包法也可以作相应修改，将承包期限调整为十七届三中全会确定的“长久不变”，取消农民全家进城后收回承包地的规定，允许承包经营权的抵押、入股等；农民进城后自愿放弃承包经营权的，可以由政府给予补贴；将承包地弃耕、抛荒的，可以规定相应的法律责任。这样，进城农民能获得一定的资金，留在农村的农民也可以逐步扩大经营规模，有利于城镇化和农业现代化的协调推进。

城镇化是一项复杂的系统工程，顺应城镇化大趋势的法律制度，应当是有利于进一步公平配置资源和要素的法律制度，应当是打破城乡、区域、行业分割的法律制度。只有制度上改革到位，我们才能克服现有城镇化模式的缺陷，实现符合中国国情的新型城镇化。

作者单位：国务院法制办