地方政府发布临时放假问题。除按照《放假办法》规定全国放假外，地方政府因承办、举行重大活动，宣布本地区一定区域内放假。因临时放假产生的法律问题有必要引起我们的思考：第一，地方政府临时放假是否为法定假日。《放假办法》中没有授权地方政府临时放假权，而地方政府因故确需放假。第二，对于企业劳动者能否享受临时放假，各地规定不一致。地方政府宣布享受放假的人群一般包括机关、事业单位和社会团体，而企业可根据实际自主安排，放假并无强制性要求。地方政府临时放假对职业群体的区别对待，使劳动者享受假期的权利无法得到平等保护。第三，劳动者享受临时假期，企业是否应支付其工资。地方政府临时放假通知中对此普遍无明确要求。第四，劳动者因工作需要而没有享受临时假期，是否应当予以补偿。

放假的程序问题。《放假办法》明确规定了我国的法定假日。我国法定节假日和周末休息日已经达到115.3天，如加上职工带薪年休假，一年中平均休假时间超过了三分之一，同世界其他国家和地区相比，这样的休假安排与我国目前的经济社会发展水平是基本适应的。然而，纵观我国当前的放假实际，因程序性规定不完善，法律意义上的放假制度亟待建立。

首先，《放假通知》重复发布及其主体适格问题。国务院办公厅是国务院的内设工作机构，不是行政主体，不对外承担法律责任，国务院办公厅作为发布放假的机构欠妥。其次，适用范围问题。《放假办法》第一条规定：为统一全国年节及纪念日的假期，制定本办法。立法目的和适用范围明确，统一全国假期，是国务院行政立法和行政管理职权。而军队放假并不完全执行《放假办法》。

此外，国家对变通放假的做法也相当慎重。2009年，个别地方政府为应对金融危机，刺激本地区旅游经济，变通法定放假规定。2009年3月25日，广东省政府发布当年“五一”黄金周放假方案，采用‘3+2+2’的方式实现7天长假。国务院办公厅3月27日即发出通知，要求严格执行国家法定节假日有关规定，地方政府不能擅自调整、自行安排。再次，放假的限制。当发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件，甚至国家发生特别重大的突发事件，需要进入紧急状态时，又恰逢国家法定节假日，必然需要限制公民假期。然而，《放假办法》只规定了全国年节及纪念日放假，而没有放假的克减、取消和恢复程序。这不能不说是立法上的不足。

完善国家放假制度的建议

设立特殊纪念日。前文讨论了实体条款不够明确、放假程序欠规范和制度执行不统一。除了这些问题需要立法完善外，结合当前经济社会发展实际，丰富法定节假日结构，合理增加某些特定的节假日、纪念日实有必要。一是设立烈士纪念日。现有公开资料显示，自建国以来历经战争和改革开放各时期，被批准或者事实上已成为革命烈士的人数庞大，且逐年在增加。据最新统计资料显示，自革命战争年代以来，先后约有2000万名烈士。目前纪念烈士的惯例是清明节前到烈士纪念设施敬献花圈、扫墓等纪念活动。设立烈士纪念日，作为国家法定纪念日是宣传革命精神、开展爱国主义教育的重要时间节点，非常必要。二是将防灾减灾日作为法定节日。我国决定自2009年起，将每年5月12日作为防灾减灾日。防灾减灾不仅仅是政府的义务，关键要靠公众提高防范和安全意识，增强避险和抗击灾害能力。将防灾抗灾日确定为公众假期，让绝大多数劳动者有时间学习防灾抗灾知识;在特定时间里，政府向全社会集中宣传和演练各种救援预案;更重要的是以法定形式定期警示和防控各种事故、灾难。

《放假办法》实体性条款的立法完善。一是合理确定公民享受假期的年龄标准。将业已形成的年龄划定标准予以立法确认。二是少数民族传统节日的立法保障。一是修改《城市民族工作条例》第二十六条的任意性规定，要求少数民族劳动者参加本民族法定节日活动，用人单位必须放假，并照发工资，以充分保障城市散居少数民族劳动者享受法定假期权利。二是民政部应按照《放假办法》第四条规定，要求各少数民族聚居地区的地方人民政府，根据各少数民族习惯，规定放假日期。三是地方临时放假的法律规制。首先，《放假办法》应立法授权地方政府临时放假权，包括临时放假事由、批准程序、放假时长等。第二，企业劳动者享受临时放假的权利保障。第三，劳动者因工作需要而没有享受临时假期是否应当补偿。

放假程序的完善。一是《放假办法》的适用范围应予以明确规定，全国机关、企事业单位、人民团体遵照执行，而军队的放假办法另行规定，以体现立法规定和实际执行的统一。二是放假变通批准程序。法定放假制度不是不能变通，关键要有程序保障。如本地区社会经济情势发生重大变更，地方政府不得不做出特殊处理。三是放假的限制。限制放假主要是克减放假时间和放假地区的限定，即时间和空间两重限制。这是国家放假制度必需而特殊的程序性保障。可根据突发事件应对法的具体规定，如发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件，采取灵活的应对政策。放假的时间限制包括假期的减少、取消和恢复等，根据每次限制的需要，临时发布。

【作者为内江师范学院张大千美术学院副教授】