第二，提供相对廉价的公租房。成立专门负责公租房建设及管理的机构，把从农民手中低价购得的土地直接交给该机构，由其用招投标的方式把地交给建筑商建房，房屋建成后由该机构以少许赢利的价格面向民工及其他中低收入者出租。根据需求，认真选定公租房建设地点，科学设计户型。用最大的决心做好相关组织及法治建设工作，确保有限的公租房资源不被浪费。

该做法的优点是：其一，只租不售，租赁者无买房压力，适宜对象较广。其二，租房、退房可视需要灵活办理，能为民工提供较便捷的居住服务。其三，政策执行到位，可缓解政府调控房价的压力，促进民工市民化，但缓解、促进的程度略逊于第一种模式。

该做法的缺点是：其一，房屋承租、转租、退租、维护等环节管理任务琐碎、繁重，需要十分健全、到位的管理制度相配套;否则，公租房必然会成为乱象纷呈的鸡肋，政府会逐渐失去建设兴趣。其二，建设资金筹措难、回笼慢，政府财政压力大。其三，对建设地点、社会背景依赖较大。若地点太偏，则可能无人租住;若地点太好，则可能寻租者云集;若城中村、城边村违法建设多，廉价出租屋众，则即使政府建好了公租房，也未必有人租住，除非该公租房位置比城中村、城边村更好，租金比违法建筑更低廉。

政府给民工提供产权房和公租房，虽然最能给民工以安全感，最能促进民工市民化，值得持续推动，但是无论提供产权房还是公租房，都需要政府投入巨大的资金，并建立十分健全、到位的管理制度，否则就免不了保障房建设、分配上的缺位、造假、寻租与不公现象。

“凡事想要做成的话，总是要在理想和现实之间做出可能的选择”。②在政府尚不具备广泛建设保障房的财力、尚未做好保障房制度建设的背景下，政府还应采取现实一些的办法，借助市场和社会力量，多渠道为民工解决居住问题。比如，政府以土地优惠、税收减免或土地参股等方式，鼓励开发商建设出租公寓，由企业包租或民工自由租住;鼓励工业、科技园区为企业配套建设民工公寓;鼓励村集体依托周边劳动力密集型工厂，通过适当增加宅基地容积率，减少宅基地面积，将剩余的宅基地由村集体承建民工公寓;鼓励企业自建员工宿舍，或租用附近房子，将其整修为员工公寓。再比如，创新城中村改造方式，将本地村民生存发展与民工居住问题统筹兼顾，把村民安置房一分为二：一部分为“自住类”安置房;另一部分为“出租类”安置房，由村民自由出租，为了避免该类出租房成为民工普遍租不起的另类商品房，应规定其户型必须是微型小套间或单间。还比如，对于较长时间内不会拆迁的村庄，在科学规划、严格执行的基础上，政府与村民、村集体约定房屋容积率、层高、面积、质量标准、存续时间、未来拆迁赔付等，允许村民、村集体建设容积率较高、套内面积较小的出租公寓。

总之，应尽一切努力、多渠道为民工提供较充足的租赁房，通过供求关系调节，避免因为房租过高导致民工难以在城市安居。

应该承认的是，居住难虽会影响民工在城市安居，但并不一定妨碍其成为乡城“候鸟”。很多人能够忍受蜗居于城中村小黑屋之苦的重要心理支撑是，小黑屋并不是他真正的家，而他真正的家远在故乡，那里有宽敞的房屋和庭院——尽管这宽敞的庭院和房屋，飘泊的他一年大多只能住上几天、十几天，实际意义并不大，但总能给他一种心理上的极大安慰和温暖。

影响民工进城的因素除了住房，还有随迁子女教育问题。目前，我国处于义务教育阶段的农村学生有1.25亿人，其中有1260万在城市上学。而仅仅是这10%的孩子随父母进城，就已经让城市的学校难以接纳，③导致不少民工随迁子女仍在私人开办的非正规民工子弟学校读书。截至2011年8月，仅北京一地就有约10万流动人口子女在以赢利为目的、办学条件简陋、教学质量低劣的打工子弟学校接受并非义务的义务教育，④由此可见问题之严峻。众多民工夫妻皆因孩子难以在自己打工的城市上学或上好学而被迫分居两地——丈夫在外地打工，妻子返乡陪孩子读书，这直接减缓了民工市民化进程。

为了改变这一现实，2012年底教育部开始在各省推行异地高考政策，但是该政策存在的问题依然很多。首先，京、沪、穗异地高考政策尚未实质性开放。其次，比异地高考更重要的是异地中考，没有异地中考的实质性开放，就不会有异地高考的实质性开放，外来民工众多的江苏、浙江、福建等省虽宣布开放异地高考，但其异地中考尚待开放。再次，异地高考、中考建立在异地教育之上，异地教育若没有充分落实，民工随迁子女就不能在异地受教育，或不愿在异地接受非正规的教育。由于很难就地接受教育，更难就地接受合格的教育，加上全国省际之间高考试卷及教材多不统一，所以有责任心的家长一般不敢让孩子就地接受非正规的教育，而宁愿忍受夫妻两地的煎熬，将孩子送回老家就读。可见，不做或做不好民工随迁子女属地化教育工作，实为阻碍民工市民化的重要因素之一。

我国基础教育经费由区县一级统筹，以民工为主体的流动人口随迁子女教育实行“两为主”政策——以流入地政府为主，以公办学校为主。民工随迁子女属地化义务教育经费由流入地区县一级政府筹集，由此而致流入地与户籍地政府间财政矛盾凸显，同一流入地不同区县间相互推诿、逃避财政责任现象丛生。妥善解决民工随迁子女属地化义务教育问题，既要完善中央财政转移支付体系，也要建立同一流入地不同区县政府间的财政统筹支付体系，以杜绝同一流入地不同区县间驱赶民工随迁子女、以邻为壑现象发生，更需各地政府和人民从心理上真正接受随迁子女。

同时，教育部还应着手逐步统一全国高考试卷及中小学教材，让民工子女既可在家乡也可随父母在任何一地或多地自由读书后，回乡高考。全国高考试题及中小学教材统一后，流入地政府从此也就失去了随意设卡、不让民工子女在本地接受教育的借口，巨大的教育需求势必会倒逼流入地政府将民工随迁子女教育“两为主”政策落到实处。何况，我国目前也并非没有解决该问题的实力。

当然，统一全国高考试卷及教材仅是第一步，若要真正实现教育公平，彻底化解教育因素对民工市民化的阻碍，还需在统一高考试卷、教材的基础上统一我国省际之间的高考录取率。只有这样，才能真正做到有教无类，才能使户口逐步“贬值”，进而彻底实现人的城市化。

(本文系国家社科基金项目“大都市城乡结合部流动人口居住管理服务问题研究”阶段性成果，项目编号：12BGL118)

注释

1 2 “国务院总理李克强答中外记者提问(实录)”， http://www.china.com.cn/news/2013lianghui/2013-03/17/content_28269358.htm，2013年3月17日。

3 顾仲阳、欧阳洁、付文：“城镇化不是‘造城运动’”，《人民日报》，2013年3月10日。

4 王思海：“北京关停24所打工子弟学校”，http://society.people.com.cn/GB/15433984.html，2011年8月17日。

How to Raise the Level of Urbanization

—On the Main Focus of the Current Round of Urbanization

Xie Baofu

Abstract: The focus of the current round of urbanization is to adapt rural people to cities, with improving services related to migrant workers' living conditions and their children's education as the bottleneck.The demand for housing should be divided into basic demand and non-basic demand, and different policies should be adopted accordingly. The two kinds of public housing sold and leased to migrant workers respectively by the government have their own advantages and disadvantages. We should make full use of the market and nongovernmental sectors of society to tackle the housing problems of the migrant workers in a variety of ways. Education of the migrant workers' children is one of the key factors hindering their adaptation to the cities. As a result, we should improve the system for allowing people to sit for the college entrance examinations in places where their family is not registered, and reform the system for educational spending, so as to solve the problems concerning the education of the migrant workers' children.

Keywords: urbanization, migrant workers, public services

【作者简介】

谢宝富，北京航空航天大学公共管理学院教授。

研究方向：中国城市化进程中的社会管理与公共服务(以流动人口为重点)、当代中国政府与行政、政治学理论。

主要著作：《当代中国政府体制论略》、《中国城乡结合部政府管理体制创新初探》(论文)等。