职工基本养老保险地区分割统筹的不良效应

从调查所反映的情况来看，职工基本养老保险长期处于地区分割统筹状态的效应是不良的，它严重地扭曲了制度实践的正常路径并危及着这一制度的可持续发展。

⒈地区分割统筹导致了不同地区的养老保险实际缴费负担畸重畸轻，损害了制度公平与市场竞争的公平

众所周知，公平筹资是法定养老保险制度铁的法则，而公平竞争是市场经济铁的法则。然而，在地区分割统筹状态下，因劳动者的年龄结构与抚养比不同，各地养老保险实际缴费率相差悬殊。其中，东部沿海部分省区是劳动力的主要输入地，人口相对年轻，使得企业实际缴费率偏低；中西部地区以及老工业基地因为人口老龄化较为严重，使得实际缴费率偏高。以2011年以例，广东省企业实际缴费率仅为5.9%，而甘肃省的实际缴费率竟然高达24.5%，即使扣除因补缴或趸缴以及参保群体工资水平高或低于平均工资水平造成的误差，两者之间相差仍应在3倍以上。

如表1反映，不同地区基本养老保险企业单位实际缴费存在悬殊差异。如果以全国企业单位的平均实际缴费率12.3%划线，则广东、浙江、福建、北京、江西、上海、天津、海南、江苏等9省处于全国平均水平之下，属于缴费负担较轻地区；河南省为12.3%，恰好处于平均线上；而湖南、辽宁、安徽、陕西、广西、山东、吉林、贵州、重庆、湖北、河北、山西、内蒙古、黑龙江、四川、新疆、西藏、青海、云南、宁夏、甘肃等21省属于缴费负担偏重地区，特别是青海、云南、宁夏、甘肃等4省的企业单位实际缴费率超过了20%，即使扣除当年因补缴或趸缴等原因造成的误差，也能够说明这些省份的实际缴费负担之重。不同地区实际缴费负担的悬殊差距，既损害了法定养老保险制度公平筹资的铁的法则，也背离了市场经济公平竞争的铁的法则。如果这一格局持续下去，还将进一步固化不同地区的缴费负担差异，既不利于东部沿海省份的产业升级与新竞争优势的形成，也不利于中西部地区协同发展。在世界各国，统一法定养老保险费率标准绝不是地方政府可以与中央政府讨价还价的事情，而是中央政府必须为维护制度公平和市场竞争公平而创造的必要条件。

⒉地区分割统筹导致了不同地区养老保险基金收支余缺分化，扭曲了统账结合模式，危及制度的可持续发展

在地区分割统筹情形下，各地区养老保险基金只能封闭运行而无法调剂使用；即使实现了“六统一”式的省级统筹，各省之间也无法调剂使用基金；结果只能是一些地区的基金结余不断增加，另一些地区因收不抵支而致使财政补贴不断增加。如广东省职工基本养老保险基金累计结余在2003年时为456.7亿元，2008年达到1621亿元，2012年增长到3636.6亿元；而在全国对该制度的财政补贴在2003年是530亿元，2008年为1437亿元，2012年达到2648亿元。它表明以广东为代表的部分地区基金累计积累规模持续扩大，而财政补贴的快速增长又表明部分地区基金缺口规模也在持续扩大。这种基金结余与财政补贴“双增长”的畸形现象，造成了本来追求现收现付的社会统筹基金在一部分地区大量结余，而应当实账运行的个人账户却在另一些地方成为空账，从而严重地扭曲了统账结合的制度模式。

图1直观地反映了地区分割统筹状态下2011年全国职工基本养老保险基金在不同地区之间是结余与缺口并存的格局。其中，广东的基金累计结余已逾3600亿元，而黑龙江、辽宁的年度收支缺口却分别达到了183亿元、156亿元。

从全国范围看，当期养老保险基金收大于支，基金累计结余不断增加是不争的事实，如果是全国统筹的制度安排，财务状况无疑是良好的（见图2）。所谓的“缺口”其实是地区分割统筹造成的结构性缺口，是不同地区养老保险基金无法调剂使用的后果，从而是全国性制度安排沦为地方利益的结果。

只要地区分割统筹格局不改变，不同地区间的基金余缺就不可能调剂，呈现的必然是基金余缺并存格局。即使在一省之内，如果不能实现统收统支，亦必然出现不同地市间基金余缺并存现象。再以广东为例，全省职工基本养老保险基金累计结余逐年增长，2012年滚存结余达到3636.6亿元，但因未实现全省统收统支，不仅不同地区的缴费负担仍然轻重不一，而且在一些地市的个人账户空账亦达400亿元，并有逐年增长之势。

可见，当前的所谓基金缺口与个人账户空账问题，不过是这一制度处于地区分割统筹格局下的必然结果，它严重地扭曲了统账结合的基本养老保险制度模式，也动摇了这一制度的可持续性。如果不尽快改变这种状况，社会统筹基金年度收支预算平衡、个人账户基金实账积累并有偿运营、国家财政均衡负担的目标将无从实现，这一制度也就丧失了可持续性。而一旦实现了全国统筹，则所谓的基金“缺口”就不再存在，社会统筹基金便能够真正实现预算管理，个人账户亦不会再增添新的空账，而政府、用人单位与参保者个人的责任边界也就能够清晰地界定了。因此，必须尽快通过实现全国统筹来改变不同地区基金余缺并存的畸形格局，让这一制度真正运行在符合制度客观规律并最大程度地发挥统账结合模式优势的轨道上。

⒊地区分割统筹直接放大了现行制度的问题，进而成为阻碍实现“人人享有基本养老保险”目标的根本原因

其一，只能维持虚高的名义缴费率。由于不同地区养老保险基金无法调剂使用，人口老龄化对养老保险基金造成的影响被放大，直接后果即是名义缴费率过高（20%+8%），使部分企业和灵活就业者游离于制度之外。其二，地区收支缺口被无形放大。近年来一有收支缺口或空账问题的讨论就会引起人心惶惶，表明公众会将局部地区的收支缺口理解为整个制度的收支缺口，进而对制度丧失信心。其三，导致个人账户空账运行。地区分割统筹使统账结合模式在实际运行中被扭曲为统筹账户结余与个人账户空账运行，由于个人账户属于参保者个人所有，造成参保人的恐慌心理，参保意愿由此下降。其四，导致了基金无法有效投资，贬值风险伴随基金结余规模的增长而增长。在地区分割统筹格局下，养老保险基金实际上被分散在全国成百上千个统筹单位管理与使用，如果放开投资必定出现监管失控的风险，这是1998年以前有过的深刻教训；如果继续限定存入银行或购买国债，贬值率约为2个百分点，全国每年因此损失数以百亿元计。其五，增加劳动力流动的障碍与运行成本。由于各地的实际缴费率、个人账户规模都存在较大差异，劳动力流动便存在障碍，也给经办机构与劳动者办理转移接续手续带来了较大的时间和经济成本。其六，不利于机关事业单位养老保险制度改革，因为职工基本养老保险的实践提供的是不成熟甚至是负面的参照系。因此，地区分割统筹格局确实是现行制度诸种问题或矛盾的关键症结所在。

综上所述，在渐进改革的背景下，职工基本养老保险地区分割统筹的格局虽然有历史的必然性与合理性，但发展至今，又确实构成了这一制度的重大缺陷，是造成一系列不良效应的根本原因。因此，要从根本上矫治这些痼疾，只有加快实现全国统筹，其他各种措施均属治标之术，反而徒增成本。