“合并专项，扩大—般”:把钱用在“刀刃上”

“近年来，基层的民生支出日益增长，地方财力急需补充。但‘规定科目’的细碎专项资金拨下来，‘打酱油的钱不能买醋’，基层政府无法统筹使用，不能把钱用在‘刀刃上’办大事。”中央民族大学法学院教授熊文钊指出，这都影响了公共资金的使用效率。

“专项转移支付体现‘效率’和‘灵活’等特点，确有其存在的必要性。”熊伟指出，但是，现在的问题是，专项转移支付在转移支付总量中的比重过大，而一般性转移支付占比太小，违背了政策的初衷。

据统计，2006年专项转移支付达4411.58亿元，共计213项，当年一般性转移支付4731.97亿元;两者比例接近1比1，一般性转移支付略高。2009年和2010年，专项转移支付规模迅速扩大，超过一般性转移支付。

可喜的变化是，在2013年预算安排中，一般性转移支付增长14.3%，专项转移支付增长2.5%，一般性转移支付的规模已经超过专项转移支付。“从目前的情况看，还需要加大一般性转移支付，减少和归并专项转移支付。”熊文钊说。

“基层政府‘人吃马喂’的必需经费和必要的民生开销，完全可以列入一般性转移支付，在减少‘预算外’不确定性因素的同时，也使基层政府获得更多的自由调配权。”熊文钊认为，“合并专项，扩大一般”，已是大势所趋。

打造制度和法律的“笼子”

中央已经下决心压缩专项转移支付的规模。国务院总理李克强近日强调，要下决心较大幅度减少中央对地方专项转移支付项目，“合并专项，扩大一般”，将适合地方管理的专项转移支付项目审批和资金分配工作下放地方，为地方政府更好履行职能提供财力保障。

熊伟指出，财政转移支付的结构需要优化，强化一般性转移支付，归并和压缩专项转移支付，这是当前改革必须坚持的大方向。更重要的是，要完善《预算法》，打造法制的“笼子”，将财政转移支付资金纳入预算监督的范围，在制度上保证上下级政府预算的衔接。同时，推动地方参与决策，促进程序的公开和透明，让财政转移支付在法治的轨道上运行。

“现有财政转移支付立法层次较低。”北京大学教授刘剑文介绍，现行财政转移支付制度依据的主要是1995年财政部颁发的《过渡期财政转移支付办法》，属于部门规章，现行《预算法》对于转移支付只是几款原则性的规定。“修订预算法，制定转移支付法，完善对各地政府的问责，加大人大的监督力度，这才是努力方向，不能仅仅考虑专项支付与一般支付之间的比例。”

“专项转移支付资金的监督问题，并不会随着其数量的调减和权限的下放而化解。”熊伟指出，要建立一套完善的财政转移支付制度，必须明确政府间的财权和事权划分，这样才能清楚地知道，哪些地方政府财力薄弱，需要给予什么样的帮助。（记者 杨 亮）