原题：提高养老保险统筹层次难在哪里？———访中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文

●统筹层次低是我国养老保险制度一个重要缺陷，各地区之间无法横向调剂，各自为政，加剧了中国社保碎片化程度，碎片化制度导致社保制度不公平，社保制度不公平致使社保成为近年来社会最关注的热点问题。

●统筹基金管理不仅存在一个利益博弈问题，更重要的是，由于它是一个公共池塘，存在着搭便车和道德风险问题。它是一个存储变量，搞不好，可以互相伤害，还可导致流量最小化，最终导致“资源系统”退化甚至枯竭。

●当前在财政分灶吃饭，中央与地方，省级政府与县市级政府事权财权不完全匹配的情况下，提高基础养老金统筹层次所面临的首要困难就是上一级政府不愿意承担养老保险这一事权。

●在我国目前情况下，即使实行名义账户制，由于覆盖面不断扩大和财政补贴等原因，也还会积累规模较大的基金余额，也同样需要投资体制改革。我们知道，目前我国的大部分空帐，累计余额不是超过了2.4万亿元了吗？所以，在这个历史阶段，实行名义账户制也会有大量积累的。

日前，有媒体报道，中国养老保险制度的整体改革方案设计已经启动。其中一项重要内容就是提高养老金统筹层级。

统筹层次低是我国养老保险制度一个重要缺陷，各地区之间无法横向调剂，各自为政，加剧了中国社保碎片化程度，碎片化制度导致社保制度不公平，社保制度不公平致使社保成为近年来社会最关注的热点问题。比如，地区间养老保险制度的财务差距便对财政补贴形成巨大需求。1998-2010年养老保险制度的财政补贴已累计高达1万多亿元，占2010年年末1.54万亿元累计余额的2/3。此外，由于统筹层次低，养老金的投资方式改革也无从谈起。目前，我国有2000多个社保统筹单位，很难集中管理运营。而2010和2011年养老保险基金投资回报率不到2%，远远没有跑赢3.3%和5.4%的通胀率，造成养老金严重缩水。

近日，中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文教授在《社会保险法》实施两周年之际，接受《经济参考报》记者专访，他表示，虽然媒体报道中说我国已实现了省级统筹，而实际上，这种省级统筹并不是真正意义上的省级统筹。虽然有了社保卡，但还无法真正和彻底解决跨统筹地区的转移接续和异地养老等问题。虽然1991年中央文件就要求“由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹”，但是，22年过去了，真正的省级统筹依然没有实现，更不要说实现全国统筹。

政府目标是实现基础养老金全国统筹

《经济参考报》：我们注意到，近来文件的表述是“实现基础养老金全国统筹”，而《社会保险法》规定的是“基本养老保险基金逐步实行全国统筹”。一字之差，有何区别？

郑秉文：我们先辨析一下这几个概念。《社会保险法》中类似的概念还有“基本养老保险”、“基本养老保险基金”、“基本养老金”。实质上，这三个词指的是同一个大的概念，也就是社会统筹和个人账户相结合的养老保险制度；它是相对于补充养老金(企业年金)、个人养老金(商业养老保险)而言的，是中国养老保险体系中的第一支柱，由统筹养老金和个人账户养老金两个部分组成。相对于缴费而言，单位缴纳的20%进入了统筹养老基金，个人缴费8%计入了个人账户部分。

在日常生活中，人们常常把“统账结合”这个基本养老保险制度的统筹部分称之为“基础养老金”。因此，基本养老金与基础养老金是不一样的：基本养老金是指“统账结合”制度的整体，而基础养老金是指“统账结合”中的社会统筹部分，即单位缴费的部分。

你说的这个变化我也注意到了。我查阅了近几年的文件，从中看到，这几年说的确实是指基础养老金，而不是基本养老金。例如，《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《社会保障“十二五”规划纲要》的表述完全一样：“全面落实城镇职工基本养老保险省级统筹，实现基础养老金全国统筹”；2013年2月国务院批转发改委等部门《关于深化收入分配制度改革若干意见的通知》的表述是：“全面落实城镇职工基本养老保险省级统筹，‘十二五’期末实现基础养老金全国统筹”；2013年5月国务院同意发改委制定的《关于2013年深化经济体制改革重点工作意见》的表述是：“研究制定基础养老金全国统筹方案”。但是，两三年前，我们在规范性文件或在立法中说的是基本养老金而不是基础养老金，比如，《社会保险法》的表述是：“基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹。”

目前，有关部门并未向外界公布这“一字之差”的原因，我也不清楚为什么这些文件的表述中将“统账结合”的制度拆分开来，单独提出实行统筹养老金即基础养老金的全国统筹，而没有提账户基金的全国管理问题。实际上，基础养老金(统筹养老金)提高统筹层次的难度远远大于个人账户。