（三）补充性的生态治理政策

由于明晰产权并没有带来预想的政策效果，草原生态恶化已经成为突出问题时，补充性的生态治理政策自2000年起，就陆续出台了。

如前所述，“三牧”问题并没有因明晰产权的草畜双承包而得到解决，相反，牧区草原的退化现象更加严重。据中国农科院规划所数据，20世纪90年代初，北方草原退化面积约为51%，到90年代末，这一数字上升到62%。[13]与内蒙古地区[14]的情况类似，青海三江源地区、新疆地区、宁夏地区的生态退化现象也十分严重。2000年以后沙尘暴肆虐京津及整个北方地区，特别是北京申办2008年奥运会后，生态与国家利益紧密地联系在一起。[15]因此，国家于2002年起，大规模的生态治理政策陆续出台（见表2）。来自中央的草场管理政策主要包括以下三方面内容：设置禁牧区域和禁牧时间、减少牲畜数量（草畜平衡政策）、减少草原人口——包括推进城市化的进城（非农就业、学校的集中）和生态移民[16]。

表2 2002—2011年中国颁布有关“三牧”问题生态治理的法律法规和政策

颁布时间 法律法规名称 颁布部门 主要内容

2002年 《中华人民共和国草原法》（修订） 全国人民代表大会常务委员会 不得超过载畜量；牧区的草原承包经营者应当实行划区轮牧；国家提倡在农区、半农半牧区和有条件的牧区实行牲畜圈养，逐步改变依赖天然草地放牧的生产方式。

2002年 《国务院关于加强草原保护与建设的若干意见》 国务院 建立基本草地保护制度；实行草畜平衡制度；因地制宜推行划区轮牧、休牧、禁牧制度；加强围栏和牧区水利建设；推行舍饲圈养方式。

2002年 《关于加快畜牧业发展的意见》 农业部 合理使用草地资源。草原牧区要推行以草定畜，划区轮牧，科学管理，提高草地畜牧业的综合效益。半农半牧区实行草田轮作，舍饲圈养。

2005年 《中华人民共和国畜牧法》 全国人民代表大会常务委员会 国家支持草原牧区开展草原围栏、草原水利、草原改良、饲草饲料基地等草原基本建设，优化畜群结构，改良牲畜品种，发展舍饲圈养、划区轮牧，逐步实现畜草平衡，改善草原生态环境。

2007年 《关于促进畜牧业持续健康发展的意见》 国务院 全面推行草畜平衡，实施天然草原禁牧休牧轮牧制度，保护天然草场，建设饲草基地，推广舍饲半舍饲饲养技术，增强草原畜牧业的发展能力。

2011年 《关于促进牧牧区又好又快发展的若干意见》 国务院 有步骤地推行草原禁牧休牧轮牧制度，减少天然草原超载牲畜数量，实现草畜平衡。加强草原围栏和棚圈建设，在具备条件的地区稳步开展牧区水利建设、发展节水高效灌溉饲草基地，促进草原畜牧业由天然放牧向舍饲、半舍饲转变，实现禁牧不禁养。

资料来源：中央人民政府、国务院、农业部网站。

草原生态治理制度所依据的逻辑是：第一，环境保护必然与地方经济发展、牧民生计相冲突，因而地方政府和牧民对于环境保护的态度应是消极的，故国家必须直接介入环境保护，并作为主动行动者；第二，环境保护的收益被认为是外部化的，要平衡当地人的利益，外部的受益者就应给当地人相应补偿，这种补偿要通过中央政府的二次分配完成。[17]

基于这种逻辑的生态治理政策，也没有改变草原“局部变好整体恶化”的局面：首先，畜牧业布局违背了因地制宜的规律，未能避免畜牧业产业结构的趋同性的陷阱。其次，这种来自牧区之外的政策，通过自上而下的制度贯彻下来，在贯彻过程中，不仅简单僵化的政策与当地实际情况产生冲突，而且执行者为了自身利益，使政策沦为增加相关部门收入的工具；最后，作为补充的生态治理政策将当地居民视作环境的破坏者，将当地的环境与当地居民割裂开来，从而导致了环境与居民利益的对立。[18]