化解部分行业产能过剩的若干建议

钢铁、水泥、平板玻璃、电解铝等行业的高速发展和阶段性或结构性产能过剩，是我国经济发展模式的反映，与房地产市场、地方官员选拔和考核体制直接相关。当前，我国已步入工业化后期阶段，国民经济增速正在下台阶，未来经济将保持中速增长，钢铁、水泥等传统重化工业的发展环境正在发生重大变化。因此，钢铁、水泥、电解铝等行业的产能过剩既是一个老问题，也有一些新特征。在我国城镇化仍在持续推进、经济增速长期放缓的背景下，化解产能过剩必须坚持“尊重规律、分业施策”，特别是要把化解短期过剩和中长期不过剩结合起来，多管齐下，标本兼治。

（一）转变产业政策和审批导向

企业反映，当前钢铁等产业政策的初衷是好的，但思路和方法需要尊重市场和产业规律，尤其要减少对微观经济的直接管制和干预，更要将中央地方关系纳入政策制定考虑范围。否则产业政策必然无法落地。第一，提高宏观调控水平，稳定固定资产投资及预期，防止投资大起大落。第二，官方不要预测产业消费峰值，要按照“政社分开”的原则和方向，支持行业协会建立产能、产量、价格等信息发布和预警系统，及时对外发布。第三，改革“总量控制”的产业政策思路以及建立在此基础上的项目审批准入制度，最终改审批制为核准制。要吸取“越控制总量，投资越踊跃，产能越过剩”的教训。要相信资本和市场的理性。第四，纠正以单体设备作为判断产能先进或落后的标准，代之以产品质量、能源消耗、环保水平、劳动安全为标准，更要纠正引导企业产品结构的政策导向，比如对钢铁企业“板管比”等类似指标的引导和考核。第五，不要设置在规定时间内产生多少家大企业、产业集中度提高到多少等市场结果指标。

（二）弱化地方政府的投资扩张冲动

企业反映，在当前财税体制和官员晋升体制下，地方政府为了地方经济发展、增加财政收入和解决居民就业而招商引资、鼓励企业扩大产能和产量，具有正面价值，但“好事做过头”，引起了企业过度进入、过度投资和过剩产能。第一，改革以考核GDP 增长为重点的政府政绩考核和官员晋升体制，消除地方政府不当干预企业投资的强烈动机。可以对地方政府政绩考核进行立法，从主要考核GDP指标转向全面客观考核政府治理水平，从政府内部的自我考核转向内、外考核相结合，让公众意见有更多参与权；更多地把经济发展质量、能源资源消耗和人的全面发展情况等指标反映进来。第二，优化中央与地方之间的财税分配，使地方政府的财力和事权相匹配，弱化地方政府投资动机。第三，促进地方财政透明化与民主化。凡涉及政府补贴、税收优惠或返还、提供优惠贷款等行为，都应该公开公示透明。同时，严禁地方政府给企业下增长指标。第四，加强中央财政转移支付的“全国一盘棋”作用，支持地方经济发展和民生改善。

（三）提高产业准入的环保和产品质量门槛

企业反映，钢铁、水泥、电解铝和平板玻璃等产业技术成熟，工程建设周期短，难以构成技术准入门槛，但可以提高环境保护、能耗和产品质量的门槛。第一，修订发布《产业结构调整指导目录》，出台更加严格的节能环保强制性标准，推动钢铁、水泥、电解铝和平板玻璃行业绿色发展。钢铁工业可以参照欧、美、日等发达经济体20世纪80年代调控钢铁产业的做法，在《钢铁行业规范条件（2012年修订）》的基础上，制定更加严格的能耗、减排和环保标准，特别是提高污水排放标准、大气污染排放标准、噪音防治标准等。水泥工业可以规范并提升国家建筑节能标准。平板玻璃可以考虑制定对LOW-E玻璃等建筑节能材料的强制使用条例。第二，提高产品质量标准，并加强产品质量监督检查力度。对于水泥工业可以在基础设施建设、医院学校等公共工程强制推行使用PC42.5级以上水泥产品，鼓励使用高性能、高标号混凝土，逐步增加特种水泥和制品使用量。对于钢铁工业，可以进一步提高和规范建筑领域尤其是关系国计民生的基础设施领域用钢标准，强制推行三级以上高强钢筋，在工程机械、装备制造等领域逐步提高设计和使用标准。

（四）强化环保和质量政策的落实和有效性

企业反映，许多企业违法违规污染环境，缩减工艺流程，降低产品质量，显示出我国环境保护执法、产品质量监管等的权威性和有效性不足。建议：第一，加强环境保护部门的权威，考虑实施环保系统垂直监管，扩大环境评价和执法检查权限，落实节能环保法律和标准，减少地方政府对环评审批的干预。第二，加大环境保护、节能降耗、产品质量的监督检查力度，依法对违法违规企业实施罚款、停产整顿或关停。对主要污染物排放超总量控制指标的地区,要暂停增加主要污染物排放项目的环评审批。第三，完善环保问责制度、环保政绩考核制度、地方人大的监督制度和公民参与的监督制度，尤其要解决被污染地区居民的维权难问题。

（五）推进产能过剩行业的行业国有资产管理和重组

目前，钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃等产能过剩行业中都有规模较大的国有资产，其市场效率较低，规模越来越大，助长了产能过剩；同时，各自又属同业竞争，产品结构也趋同，国有资本配置不当。调研企业提出，要下决心、下力气推进这些行业的国有资产的战略性重组，有进有退。第一，考虑按行业推进国有资产管理。要超越按企业进行国有资产监督管理的层次，考虑按行业进行国有资产管理。国有出资企业如果有同质竞争，恶性竞争会导致国有资产难以保值增值，可以根据企业意愿和市场可行性，考虑合并重组或退出部分资本。第二，支持地方国企的跨地区兼并重组，以及民营企业参与国企重组。在财税分配方面，企业兼并重组后，不搞统一纳税，仍维持原纳税渠道不变，增值税和所得税实行“统一计算、分级管理、就地预交、集中结算”；探索建立跨地区并购的税收分成、产值分开统计制度。第三，进一步推动国有企业的市场化改革，同时逐步放弃对企业规模的考核，全部推行经济增加值考核。第四，要对整合重组的主导企业给予一定年限的所得税减免优惠，对于经过国家审批建设的产能给予信贷、税收等方面的政策倾斜。第五，历史上违法违规设立的企业产能，无论在兼并或被兼并时都面临诸多问题，必须研究加以解决。

（六）支持企业向国外转移部分产能

企业反映，钢铁、水泥、平板玻璃、电解铝等行业已经有大批符合能耗、质量、环保标准的过剩产能，可以考虑向国外转移部分产能。以钢铁为例，有企业建议，向海外转移过剩产能和向海外消化过剩产量，是我国庞大的钢铁产业资本未来的必由之路；如果我国每年有10％-15％的钢铁产品出口，国内钢产量就可基本实现平衡。因此，第一，我国要进一步加大钢铁产品、电解铝出口力度，通过出台税收政策等措施鼓励企业提高产品国际竞争力，比如降低在能源紧张时期加征的15%电解铝出口关税，鼓励高附加值铝加工产品对外出口。第二，鼓励中国钢铁、电解铝等行业企业积极“走出去”。比如应鼓励我国的铝企业到东南亚、俄罗斯、几内亚等资源能源富集的国家和地区进行生产，把电解铝这类耗能高、污染大的生产环节向海外转移。第三，积极应对众多国家针对中国钢铁企业实行的反倾销、反补贴政策。

（七）建立企业退出的援助机制

企业也着重建议，我国要完善企业退出机制。具体建议：第一，为钢铁等行业设立产业组织调整援助基金，用于这类产业中需要退出企业的经济补贴，补贴重点放在企业职工养老保险、医疗保险、失业保险的统筹接续、职工再就业培训、再就业补贴上；采用减免税收、收购报废、提高固定资产折旧率、对退出企业购买专利给予一定补贴等措施，帮助企业退出或转产。第二，对自愿淘汰企业出台奖励政策。对自愿淘汰的企业，政府要出台补贴支持政策，如设立淘汰落后的专项补偿金，用以支持解决好职工安置、企业转产、债务化解、土地重新评估再回购等实际问题。

（八）创建有助于公平竞争的市场环境

钢铁等行业的产能过剩归根到底是我国经济发展模式的反映。产能过剩问题的治本之策，必然要通过深化体制改革、转变发展方式、创建有助于公平竞争的市场环境来解决。主要有：第一，推进水价改革、电价改革、输配电价形成机制改革、成品油价格形成机制改革、天然气价格市场化改革，以及资源税征收方式的改革、排污权交易和碳交易试点改革等。第二，推进金融体制改革，深化利率市场化改革，完善人民币汇率形成机制，让不同市场主体能够在“同一起跑线上”使用金融资源。第三，全面深化和落实投资体制改革，按照“两个凡”的原则推进行政审批制度改革，落实关于民间投资36条及其实施细则。

（作者单位：中国企业联合会研究部）

来源：中国发展观察