不同属性决定国有企业应分类改革和分类治理

　　如上所述，不同类型的国有企业属性不同、目标不同，这就要求国有企业改革应该分类进行。分类改革的思路，既强调了国有企业的营利性，又兼顾了国有企业的公共性，这对于国有经济的发展，尤其是对于国民福利的提高，是非常现实的路径选择。

　　公益性国有企业的作用是直接提供公共服务，因此，将其设置成以获取利润为目的的公司制企业是不合适的。目前，这类国有企业基本采取的是独资公司的产权组织形式。作为公司，它们受公司法约束，而且要追求盈利，这不符合公益性质，这类企业最好设置成特殊法人。

　　特殊法人企业是相对于普通商事企业而言的，是指依照专门法律设立和经营的具有专门职能的国有独资企业。其特殊性表面上在于受特别法律规范，经营管理方式特别，本质在于其具有特别职能。从产权角度来说，特殊法人企业由国家单独出资，出资人唯一，这与国有独资公司一致，但特殊法人企业不采取公司的企业形式，不受公司法和一般商法规范的约束。特殊法人企业依照专门法律设立，受专门法律调整，一般不要求作商事登记，其具体组织机构也由特别法规定。在经营上，特殊法人企业独立核算，但不负盈亏而靠财政维持，若有亏损由财政弥补，政府依法对其产品价格进行控制。目前在我国，特殊法人企业还停留在理论概念上，我们认为应当推进特殊法人企业的专门立法，建立特殊法人企业制度。另外，由于公益性国有企业具有典型的公共属性，在治理结构和机制的选择上，必须强调公众代表的决策参与和监督，同时严格信息公开和透明。这种信息公开必须上升到法律层次，即必须是强制性的。

　　合理垄断性国有企业还可以区分为自然垄断企业和资源类企业两类。对于自然垄断企业，只有国家独家经营，才能实现其规模经济性。由于这类企业提供的产品或服务通常都是百姓的生活必需品，因此，营利不应是这类企业的首要目标。换言之，公众利益才是这类企业的主要目标。加之所具有的规模经济性，满足公众利益是完全可以实现的。因此，政府必须通过规制政策，使经营者站在国民福利最大化的立场上来经营这类企业，而不是借助行政垄断把消费者剩余最大限度地转化成生产者剩余，盈亏平衡是这类企业的基本选择。资源类企业主要是指那些经营不可再生性资源的企业，这些资源只有国家垄断经营，才能防止过度开采，防止资源浪费和耗竭，实现经济的可持续发展。为此，一方面通过价格机制降低需求过度；另一方面通过税收机制降低利润刺激。对于以上两类企业，采取国有控股公司的产权形式是必要和现实的选择。在治理结构和机制上，一是要强调董事会的集体决策和监督；二是在董事会的构成上要体现公共性，可以有独立的公共利益的代表和政府代表；三是要把费用控制作为常态来管理，费用控制不是“压制”，而是“更合理”。此外，与公益性国有企业一样，要强调信息公开，这有利于企业接受公众监督。

　　对于竞争性国有企业，国家必须放弃保护，或不再赋予其行政性垄断地位，让他们在市场上与民营企业进行平等的竞争。也就是说，国有企业的利润应该主要来自这类国有企业。如果不能持续获得盈利，那就接受市场优胜劣汰法则的惩罚。从治理角度看，竞争性国有企业必须虚心学习西方市场经济发达国家成熟的公司治理理念和做法，尤其是要完善董事会制度，强化信息披露，严格控制财务风险。只有将这类国有企业的治理规范化和法治化，才能使其在激烈的市场竞争中胜出。对于竞争性国有企业来说，包括完善董事会在内的公司治理制度，对于提高企业的竞争力，更好地维护出资人权益，正确处理各利益方的权利与义务，是至关重要的。

　　来源：前线