一、当代中国地方政府法律

政府本质上是一社会公共权力组织。在现代法治国家，公共权力组织的法律地位，通常是由公法规定的，换言之，政府的法律定位，是以公法作为法律渊源的。因此，本文采用制度分析方法，进行当代中国地方政府的法律定位的论述，其分析依据是中国现行的《中华人民共和国宪法》（1982年），《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》（修正本）（1986年），《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》（1982年），《中华人民共和国人民法院组织法》（修正本）（1983年），《中华人民共和国人民检察院组织法》（修正本）（1983年），《中华人民共和国民族区域自治法》（1984年），《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（修正本）（1986年），《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（1990年），《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》（1993年）。

按照《中华人民共和国宪法》规定，中华人民共和国的行政区域划分是，全国分为省、自治区、直辖市；省、自治区分为自治州、县、自治县、市；县、自治县分为乡、民族乡、镇；直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。国家在必要时得设立特别行政区。《宪法》同时规定，省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。因此，当代中国地方政府，即是指在这些行政区域划分基础上设立的权力机关。限于篇幅，本文论述的地方政府，是针对这些不同层级的政府的共性而确定的，而不对这些不同层级的政府的个性作逐一具体的分类分析。

相对于一国的公共权力来说，地方政府是国家权力结构中的层级权力设置。由于一国的公共权力是按照国家政治制度规定形成和运行的，因此，作为层级权力设置的地方政府，它必然是在国家政治制度的总体框架内形成和运行的。就此而言，一国的政治制度，构成了地方政府权力形成和运行的制度基础和制度约束，因此，要明确地方政府的法律地位，必须首先明确法定的政治制度框架。

从中国现行政治制度来看，直接影响和决定地方政府法律地位的制度主要有人民代表大会制度，国家政权组织的民主集中制，国家结构形式的单一制度，民族区域自治制度以及特别行政区制度。

二、当代中国一般地方政府的法律地位

当代中国地方政府的法律地位正是在中国政治制度的基本框架中确定的。在这些政治制度作用下，当代中国地方政府的法律地位，可以确定为一种基本类型，即中国政治制度下的地方政府；三种实践模式，即一般地方政府模式，民族地区地方政府模式和特别行政区地方政府模式。出于分析的方便，我们论述地方政府法律地位，将遵循从一般到特殊的思路，即首先厘清一般地方政府的法律地位，尔后论及特殊地区地方政府的法律地位。

地方政府的法律定位，通常是通过法律对于地方政府权力性质、权力形成、权力范围和职能以及权力约束和监控的规定来体现的。因此，我们论述和分析地方政府的法律定位，将根据现行法律，就地方政府权力的这些方面展开进行。

1.地方政府权力来源的法律确定

《中华人民共和国宪法》规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民”，这就表明，中华人民共和国的一切政府权力来源于人民，中华人民共和国政府具有人民主权特性。由此可知，中国地方政府的权力来源于人民，是人民主权在区域公共秩序维护和公共事务管理方面的体现。

由于地方政府具有区域性特点，由此产生的进一步的问题是，地方政府的权力是来源于其区域范围内的人民，还是来源于国家范围内的全体人民？

从《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法》、《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》等法律的有关规定来看，当代中国地方政府的权力来源于全国人民的权力。《宪法》规定，中国“地方人民代表大会是地方国家权力机关”，“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关”。［1］这些规定确定了地方政府的性质，即地方政府的宪法定位是地方性的国家权力，或者说是国家权力在地方的配置。由于国家权力来源于全体公民，因此，宪法对于地方政府权力性质的这一定位，表明地方政府权力来源于国家全体公民。

此外，《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法》还规定，地方政府若干权力要素形成的决定权在中央权力，这些权力要素包括地方政府权力区域的建置，［2］地方政府职权内容和范围的确定，［3］地方政府权力运行的价值限度，［4］地方政府权力运行的规则［5］以及特别行政区域的设置及其制度规定。［6］因此，地方政府的权力是全体公民权力在特定区域管理上的权力授予和委托，它来源于国家全体公民。

对于特定区域范围的人民来说，由于国家全体人民中同时包含着该区域范围的人民在内，因此，确定地方政府的权力来源于全体人民的权力，也就表明，地方政府的权力来源于包含该区域人民在内的全体人民的权力。另一方面，特定区域范围内的人民除了形成全体人民权力，从而作为地方政府权力赋予者的构成群体成员之外，在中央权力授权的前提下，特定区域范围内的人民还具有以选举方式选择地方政府权力执掌者的权利。按照《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法》规定，地方政府权力经由特定区域内人民通过直接或者间接选举产生，并对他们负责。［7］

不过，这一过程形成的地方政府权力实际是过程性权力而不是本源性权力，它是在本源性权力基础上对于特定的权力执掌者的选择和委托过程，所以不能视为地方政府的权力来源。关于地方政府权力来源的法律规定，既是国家政权组织实行民主集中制和国家结构形式实行单一制的法理渊源，也是这些制度的法律体现。

2.地方政府产生的法律依据

地方政府的产生具有两方面的法律规定，一方面是国家权力对于地方政府基本权力要素的决定，在《中华人民共和国宪法》和相关法律中，关于这些决定权都有实在法的规定。［8］另一方面是特定区域公民对于地方政府权力的代表者和执掌者的选择和权力委托，在《宪法》和相关法律中，这种选择和权力委托及其规则是以程序法来规定的。鉴于在地方政府权力来源中已论述了国家权力对于地方政府权力的授予权和决定权，因此，在此，我们着力从程序规则的角度论述地方政府产生的法律确定。

从《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律规定来看，在特定区域范围内，地方政府的产生具有两类选举和两次委托的规则特点。

所谓两类选举，是指不同区域范围的人民按照直接和间接两种不同的方式，选举产生地方政府。按照《中华人民共和国宪法》和相关法律规定，这种直接和间接的划分，以县级作为基本界限，“省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会的代表由下一级人民代表大会选举；县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举”。［9］

所谓两次委托，是指特定区域的人民在把自己的权力委托给人民代表以后，地方人民代表大会的代表以选举的形式，把由此形成的公共权力中的行政权、审判权和法律监督权委托给特定公职人员。《中华人民共和国宪法》和相关法律就此规定，地方各级人民代表大会分别选举相应级别的行政正职和副职。同时，由于在县以上地方才设置法院和检察院，因此，法律规定，县以上各级人民代表大会选举产生相应级别的法院院长和检察长。不过，需要特别指出的是，由于法律监督权的特殊性，有关法律特别规定，在县级以上人民代表大会选举产生检察长以后，必须报上级检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。［10］

关于地方政府产生的这些规则的法律规定，集中体现了国家权力实行的人民代表大会制度，体现了国家权力来源于人民，人民权力高于一切其他权力的原则，同时，也确定了国家组织实行民主集中制和国家结构形式实行单一制的法理前提。

3.地方政府职权的法律确定

在《中华人民共和国宪法》和相关法律中，地方政府的职权是按照立法机关、行政机关、审判机关和法律检察机关的分类，通过列举法来规定的。从研究的角度着眼，我们可以从职权区域范围、职权的价值原则、职权权项等方面分析地方政府职权，以凸显地方政府法定职权的基本特点。

（1）地方政府职权的区域范围。

《中华人民共和国宪法》和相关法律对于地方政府职权的规定，一般是将地方政府职权的区域范围限定在其管辖区域之内，或者换言之，地方政府的法定职权行使范围，是自己的辖区，其管辖的事务一般也是自己辖区内的事务。不过，从法律的规定来看，在特定的事务方面，地方政府的职权也及于其辖区之外，如对于上一级人民代表大会的选举，使得地方政府的职权及于更大行政区域范围的公共事务代表的产生。［11］又如地方政府应当援助设立在本行政区域内不属于自己管理的国家机关、企业、事业单位进行工作，并且监督它们遵守和执行法律和政策，［12］这就使得地方政府权力管理事务和对象超出了区域范围。

（2）地方政府职权的价值原则。

《中华人民共和国宪法》和相关法律对于地方政府职权的价值原则有两个相互联系的确定。其一，价值限度性规定。即地方政府立法机关和行政机关制定的一切地方性法规和行政性规章，都必须以“不同宪法、法律和行政法规相抵触”为基本价值前提，这就表明，与全国性法律规定“不抵触”，是地方政府职权及其行使的基本价值尺度。［13］其二，价值取向性规定。即地方政府的职权不仅在于行使中与全国性法律不抵触，而且必须保证全国性法律在本行政区域内达到遵守和执行，［14］保证上级国家行政机关的决定和命令得到执行。［15］这就说明，贯彻全国性法律和上级国家行政机关意志，也是地方政府职权的重要价值尺度。

（3）地方政府职权的权项。

第一、地方立法机关职权权项

① 限定立法权。中华人民共和国实行两级立法，即全国人大和特定的地方人大拥有立法权。不过，地方人大的立法权是限定立法权，这种限定主要体现在：在立法层次上，1982年《宪法》限定在“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会”，1984年《中华人民共和国地方人民代表大会和地方人民政府组织法》则扩大到“省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会”；在立法价值原则上，省、直辖市的立法“不同宪法、法律、行政性法规相抵触”，而省和自治区政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的立法除此以外，还不得与本省、自治区地方性法规相抵触；在立法形式上，地方立法只有法规形式，没有法律形式；在立法权限上，省、直辖市的立法要报全国人大常委会和国务院备案，而省和自治区所在地的市和经国务院批准的较大的市的立法，须报省、自治区的人大常委会批准后实施，并由省、自治区人大常务委员会报全国人大常委会备案。［16］

② 地方重要事项的决定权。地方各级人大讨论和决定本行政区域内重大和重要公共事务；审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、财政预算及其执行情况的报告；改变和撤消本级人大常委会和本级人民政府不适当的决议、决定和命令。［17］

③ 保障权。地方人民代表大会有权保障在本行政区域内，宪法、法律、行政法规及其常务委员会决议的遵守和执行，保障国家计划和预算的执行。同时，它有权保护本行政区域内公有制的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民人身权利、民主权利和其他权利；保障农村集体经济组织应有的自主权，保障少数民族的权利；保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等权利。［18］

④ 选举和罢免权。地方人大的选举职权一方面是对于上级人大代表的选举权，另一方面，是对于本级行政机关的正、副职首长，本级审判机关即法院法院院长和法律监督机关即检察院院长的选举权。不过，选举出的检察院院长需报经上级检察院提请该级人大常委会批准。地方人大的罢免权针对本级人大选举产生的这些民意代表和公职人员而设。与检察长的任命同样，罢免本级检察院院长也需经过选举任命报批的同一程序。［19］

⑤ 监督权。地方人大有权监督本级行政机关、审判机关和检察机关的工作，［20］县以上人大有权监督本级人大选举产生的上级人大代表。［21］同时，各级地方人大有权监督本行政区域一切组织和公民遵守国家宪法、法律和行政法规和本行政区域法规。

第二、地方行政机关职权权项

① 特定行政立法权。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，“省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，还可以根据法律和国务院的行政法规，制定规章”。［22］这就说明，地方行政机关有特定的立法权。其特定性在于，它是一般性授权立法权，它是立法机关委托给行政机关的特定立法权；它仅仅授予省级和特定的市的行政机关；它形成的是只适用于本行政区域的行政性规章；它的立法重要依据是国家法律和国务院行政法规。

② 行政执行权。即执行本级人大及其常委会的决议，执行上级国家行政机关的决定和命令，执行国民经济和社会发展计划、预算，执行上级国家行政机关交办的其它事项。

行政领导和管理权。领导所属各工作部门和下级行政机关的工作，改变或者撤消所属各工作部门和下级行政机关不适当的决议、命令和指示。管理本行政区域内的公共行政事务和行政工作，依法管理国家机关行政工作人员。

③ 保障权。保护本行政区域内公有制的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民人身权利、民主权利和其他权利；保障农村集体经济组织应有的自主权，保障少数民族的权利；保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等权利。

第三、地方审判机关职权权项

地方审判机关即地方人民法院由三级构成，即基层人民法院、中级人民法院和高级人民法院。地方人民法院拥有法律规定的独立审判权。按照层级不同，地方人民法院有不同的职权权项。

第四、地方检察机关的职权权项

中国的地方检察院分为三级，即省、自治区、直辖市人民检察院，省、自治区、直辖市人民检察院分院和自治州、省辖市人民检察院，县、市、自治县和市辖区人民检察院。地方检察院按照法律独立行使检察权，其职权包括：

① 重大案件的检察权。即对于叛国、分裂国家和严重破坏国家政策、法律、法令、政令统一行使的犯罪案件行使检察权。

② 公诉权和抗诉权。有权对于刑事案件提起公诉，对于认为有错误的本级法院的判决和裁定，按照上诉程序抗诉，对于发现确有错误的下级法院已生效的判决和裁定，按照审判监督程序抗诉。

③ 审查监督权。有权审查公安机关侦查的案件，决定是否逮捕、起诉和免予起诉。监督公安机关的侦查活动是否合法。监督法院的审判是否合法。监督刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所和劳改机关的活动是否合法。

④ 保障权。保障公民对于违法的国家工作人员提出控告的权利，追究侵犯公民人身权利、民主权利和其它权利的人的法律责任。

4.地方政府受约束和监督的法律规定

就《中华人民共和国宪法》和相关法律的有关规定来看，中国地方政府权力受到的约束和监控，可以从两个维度上来分析和把握。一是纵向的维度，这主要是从地方政府权力与特定区域公民的关系，与中央权力和上级权力的关系来分析和把握地方政府权力受到的约束和监控。二是从横向的维度，这主要是从地方政府内部立法机关与行政、审判、检察机关的关系来分析和把握地方政府权力受到的约束和监控。

第一、对于地方政府权力的纵向双重约束和监控

按照《中华人民共和国宪法》和相关法律的规定，地方政府的权力在纵向上受着公民权利、下级权力和全国性权力、上级权力的双重约束和监督。

公民权利对于地方政府权力的约束和监督，一方面体现在公民拥有对于地方人民代表的法定选举权、监督权和罢免权。定期的选举，尤其是县以下的直接选举，使得选举过程形成了对于人民代表以及地方政府的监督和审查过程。在人民代表产生后，选举单位和选民有权监督这些代表，并且可以按照法律规定罢免代表。［23］另一方面，也体现在公民拥有对于地方国家机关和工作人员的法定批评、建议、申诉、控告、检举权。［24］1989年4月4日，全国人大通过的《中华人民共和国行政诉讼法》，进一步明确具体地规定了公民、法人和其它组织对于包括地方政府在内的政府行为的约束。

下级权力对于上级地方政府权力的约束和监督，主要体现在下级人民代表大会拥有对自己选举产生的上级人民代表大会的代表的监督、撤换或者罢免权。［25］

公民权利和下级权力对于地方政府权力的约束和监督，是对于地方政府权力的自下而上的约束和监督。另一方面，地方政府权力还受着自上而下的约束和监督，即中央权力和上级权力对于地方政府权力的约束和监督。

中央权力和上级权力对于地方政府权力的约束和监督因地方政府权力机关的不同而有所不同。按照法律规定，对于地方和下级立法机关的约束和监督是一种权力要素的约束和行为规则的约束和监督。如前所述，中央权力掌握着地方政府立法机关产生和运行规则的制定权，设置特别行政区的批准权及其实行制度的规定权，要求地方政府实行宪法、法律和行政法规的要求权。同时，地方上级立法机关对于下级立法机关也具有在相应行政区域范围和层次的这些权力，而且省、自治区、直辖市的人民代表大会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行，并由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。［26］

对于地方和下级行政机关的约束和监督是一种行政性领导、管理和行政规则的约束和监控。中华人民共和国国务院是最高国家行政机关，全国各级行政机关都在国务院统一领导下，都服从国务院。国务院具有县级以上地方行政区域划分和设置的批准权，有对于地方各级行政机关的统一领导权，有规定中央和省级行政机关之间工作职权的划分权，有对于地方行政各级行政机关不适当的命令和决定的改变和撤销权，有审定行政机构编制，依法任免、培训、考核、奖励行政人员的权力等，［27］这些权力都是对于地方政府的法定约束和监督。1997年5月9日，全国人大常委会通过的《中华人民共和国行政监察法》，使得中央行政机关对于包括地方行政机关和工作人员在内的政府机关和工作人员的行政监察更加具体。地方政府的上级行政机关亦在相应行政区域范围和层次上拥有对于下级行政机关的这些行政约束权。［28］

对于地方和下级审判机关的约束和监控是一种双重业务性约束和监督，一重是法院系统本身的约束。法律规定，最高法院有权解释审判过程中应用的法律、法令；地方下级法院的审判工作受上级法院监督。［29］最高法院和地方上级法院有权对于发现确有错误的地方各级法院的已生效判决和裁定进行提审或者指令下级法院再审；地方上级法院可以改变下级法院一审判决和裁定。另一重是检察系统的约束，最高检察院发现地方各级法院，上级检察院发现下级法院判决和裁定确有错误，拥有按照审判监督程序的抗诉权。［30］

对于地方和下级检察机关的约束和监控则是工作领导和人事的约束和监督。最高检察院领导地方各级检察院的工作，上级检察院领导下级检察院的工作。［31］地方各级检察院检察长由同级人大选举和罢免，但是，其任免的批准，则需要上级检察院检察长报请同级人大常委会批准。［32］

第二、对于地方政府行政、审判和检察权的横向约束和监控

地方政府行政、审判和检察机关除了受纵向约束和监控之外，还受到横向的约束和监控。从有关法律规定来看，这种横向的约束和监督也有两重：

一重是受地方立法机关的约束和监督。地方行政机关、审判机关和检察机关对同级地方人大负责，［33］受地方人大的约束和监督。地方人大对于同级行政机关正、副职首长，法院院长和检察院检察长有选举权和罢免权，对于行政、审判和检察机关工作有监督权。［34］

另一重是检察权对于行政权、审判权的约束和监督。检察院对于行政机关中的公共安全部门的工作具有法律监督权。［35］对于同级或者下级法院审判有抗诉权，对于法院判决有监督权。［36］

从对于地方政府权力约束和监督的法律规定可以看出，地方政府外部受着纵向的双重约束，这其中，公民权利的约束和中央权力及上级权力的约束是相当强的，而下级权力对于上级权力的约束则相对较弱。地方政府内部立法权对于行政、审判和检察权具有横向的强约束，而检察权对于行政、审判权则具有业务性约束的特点。