（二）城镇化进程中的农村土地问题

城镇化进程中涉及的农村土地问题很复杂，这里仅对三个有关问题谈点个人看法，一是征收农民集体土地问题，二是农村建设用地问题，三是农地经营的形式和规模问题。

1.征收农民集体土地问题

这是我国城镇化进程中面临的最突出问题之一。在我国现行法律体系下，城镇在地域上的扩张主要是依靠政府征收农民集体的土地来实现。征收的农民集体土地，不仅为城镇发展提供了投资载体，而且为城镇建设提供了巨额资金，但农民为此则付出了巨大的代价。人们对现行的农地征收制度批评很多，中央也早就明确了改革征地制度的基本方向。党的十六届三中全会决定（2003年）就提出：按照保障农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序，严格界定公益性和经营性建设用地，征地时必须符合土地利用总体规划和用途管制，及时给予农民合理补偿。以后又逐步完善，党的十七届三中全会决定（2008年）提出：改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。这些年来，在提高征地补偿标准和落实被征地农民的社会保障等方面有明显进步，但关于严格界定公益性和经营性建设用地、逐步缩小征地范围的改革则尚未启动。征地制度改革涉及复杂的利益关系调整，牵一发而动全身，改革的难度极大。目前看，至少还存在法律问题、土地财政和土地利用中的利益矛盾这样三方面的障碍。

（1）法律问题

宪法对此的有关规定是：城市土地属于国家所有。虽然宪法规定国家依法征收土地的前提是为了公共利益的需要，但土地管理法的规定却是：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地（农民和农村集体组织经依法批准使用本集体组织所有的土地进行建设的除外）”。因此，相关的法律条款不做修改，征地的范围就难以缩小。

（2）土地财政问题

随着征地规模的扩大和土地价格的提高，征地与地方政府财政的关系也越来越紧密，土地出让收入已经在地方（主要是市、县两级政府）财政收入中占据重要地位。因此，改革征地制度，对地方政府的财政收支影响极大。据有关部门统计，全国土地出让金收入，2008年是10375亿元，2009年是13965亿元，2010年是29110亿元，2011年是33166亿元。同期与房地产相关的地方税收收入分别为：2008年为5880亿元，2009年为7687亿元，2010年为10417亿元，2011年为8379亿元。将此两项合计作为土地财政收入，从2008到2011年分别占地方财政收入的比重为25.12%、28.11%、37.19%和31.59%。考虑到省、区政府并无直接的土地出让收入，因此，市、县两级政府土地财政收入的比重显然更高。

但情况正在起变化。一是国内外经济形势的变化影响着土地出让的情况。2012年上半年入库的土地出让收入为11572.86亿元，同比减少了28.9%。二是近年来征地拆迁补偿的支出在明显提高，导致土地出让纯收入的比重不断下降。2009年征地拆迁补偿的支出为5180.58亿元，占土地出让金收入的比重为37.10%，当年土地出让的纯收入为8784.18亿元；2011年的征地拆迁补偿支出为23629.97亿元，占土地出让金收入的比重上升为71.25%，当年土地出让的纯收入为9536.27亿元。2011年土地出让金收入总额比2009增加了19201.48亿元，即增长了137.50%，但征地拆迁补偿的支出却增加了18449.39亿元，即增长了356.13%，因此纯收入仅比2009年增加了752.09亿元，仅增长8.56%。这表明，即便是为了地方政府的土地财政收入，再沿着现行的土地征收办法走下去，也将越来越成为“鸡肋”了。

（3）土地利用中的利益矛盾

据有关部门统计，2012年二季度全国不同用途的土地平均出让价格为：商业服务业用地为5728元/平方米，住宅用地为4522元/平方米，工业用地为659元/平方米。工业用地的价格仅相当于商服用地价格的11.5%、住宅用地价格的14.6%。这样的供地价格结构表明，政府在出让工业用地时绝大多数是亏本的。但为了今后的税收和就业，亏本也要出让工业用地。为了既保证工业用地的低价格，又实现土地征收出让中的资金平衡，地方政府就不得不一手压低对被征地农民的补偿水平，而另一手又不得不抬高对城镇住宅和商业服务业用地的供地价格，其结果是导致被征地农民和城镇居民两方面都强烈不满。

过低的工业用地供地价格，一方面使被征地农民和城镇居民的利益严重受损，另一方面又引发相当部分工业企业可以不顾投资成本而无序扩张。在某种程度上可以说，这是制约我国经济发展方式转变、产业结构调整升级的一大原因。如果说，当初为做大我国加工制造业，这样做有其必要性和合理性，但现在我国已经成为全球制造业的第一大国（据美国经济咨询公司环球视通的数据，2010年我国制造业的产出占世界总额的比重为19.8%，已超过美国为世界第一），已被人称为“世界工厂”，且有些产业的产能已明显过剩，在这样的背景下，如再不改变对工业用地供地的低地价甚至零地价的做法，将会后患无穷。

（4）综合上述几方面的原因，可以说推进我国征地制度改革的条件正在逐渐成熟。

政府征地行为在世界各国都有，但征地权力的使用，是被严格限制在满足社会公共利益需要的范围之内的。世界各国的城市化都要使用农地，政府的职责是组织社会做好土地利用规划和建设规划，并严格按照规划对土地的利用实行用途管制，没有必要在按规划改变土地用途的同时非要改变土地的所有权。韩国、我国台湾省在大规模推进城市化时，都实行过对农村土地的“区段征收”制度，即在按规划改变农村土地用途时，规定农民把40%-50%的土地所有权交由政府，由政府进行开发融资和安排基础设施建设，其余土地可由农民按新用途的价格自行处置，政府再依法对土地交易实行税收调节。通过这样的方式，既保证了城市建设按规划进行，又促进了土地按市场价格机制使用，还使得城镇化同时也成为富裕农民的过程。我们应当借鉴别人的有益经验，审时度势、与时俱进地改革我国城镇化进程中的征地制度，使它更加符合中国特色社会主义市场经济体制的要求。当然，除了征地制度的改革外，还必须有用地制度的改革，尤其是工业用地如不改变现在这种粗放的、不合理的用地方式，再征多少地也是不够用的。

目前的工业用地有很大的节约余地。据我们对上海市松江区漕河泾新经济园的调查，该园采取对入驻企业出租生产经营用房为主，在建设中努力向空中和地下发展，扩大公共空间；在招商中坚持选择高技术、高增加值、高影响力和高集约度的企业，取得明显的节约土地和高产出效果。2011年，该园区已建生产经营用房24万平方米，入驻企业190余家，平均每个企业用地不足2亩；2011年，园区每平方公里平均产出136亿元，而上海市级以上开发区每平方公里产出为60亿元。该园区所在的松江区其他1.26万家工业企业已使用土地11万亩，平均每一工业企业用地近9亩。全区工业企业上缴税收110亿元，平均每亩土地产生税收10万元。而漕河泾新经济园平均每亩土地的税收达到了60万元。同时，漕河泾新经济园还注重带动农民致富，在足额支付每亩26万元征地补偿款后，又与园区所在地的新桥镇按6：4的比例共出资1亿元注册成立园区开发公司。2011年共分配红利6000万元，其中新桥镇分得的2400万元红利，在被征地农民的强烈要求下，只分配了1000万元，余下的1400万元拟与园区方商议用于增加注册资本金。

2.农村集体建设用地问题

农村集体建设用地是指符合规划、经国家依法批准由农民和农村集体组织自用的建设用地。它的基本特点，一是批准使用的是本集体组织自有的土地，二是只能由本集体的成员和组织自己使用（例外的情况是，在符合土地利用总体规划、经批准建设乡镇企业时，可以以土地权入股、联营等方式共同举办企业）。由于土地没有改变集体所有的性质，因此国家法律规定：不得以出让、转让或者出租等方式提供给非本集体组织的成员用于非农业建设（土地管理法第63条）。当前对农村集体建设用地的问题讨论很多，看法也很不相同。但涉及土地利用和管理的问题，应当尽快明确并规范，否则局面将难以控制。

（1）农村集体建设用地的使用范围问题

现在流行一种观点和做法，叫做集体建设用地流转或进入市场。对此我感到需要商榷，因为这不符合法律关于“农村集体建设用地”的定义。有人说这就是深化土地制度改革，认为这样做才是破除土地利用和管理上的二元体制，应当给予农民集体土地与国有土地有相同的权利和地位。实际上，我们说土地利用和管理上的二元体制，主要是反映在建设用地必须征为国有上。因此要改革的是对符合规划的、不属于公益性质的社会建设用地应当不征。而农村集体土地哪些允许转为社会建设用地、哪些不允许，则完全要由规划说了算。土地利用的权利，必须在规划许可的范围内才能追求平等，脱离了规划的许可谈土地利用权利的平等，就一定会造成土地管理的失控。我国农村的集体建设用地至少有2.5亿亩以上，如果允许其流转或入市成为社会建设用地，哪怕是流出十分之一，对宏观经济的影响也难以估量。关键是以后还批不批农村集体建设用地了？如果还批，又允许它流转和入市，整个社会建设用地的规模怎么管得住？如果不批，农民和农村集体组织的建设用地怎么解决？

因此，应当推进征地制度改革中逐步缩小征地范围，把符合规划、经批准转为社会建设用地的农村集体土地退出征收范围，允许农村集体组织以多种方式参与土地的开发经营。而对规划范围以外的农村建设用地，应当继续坚持其自用的原则，如出现闲置和废弃，则应当复垦或批准给本集体组织符合条件的成员使用。

（2）关于城乡建设用地增减挂钩

国务院2004年28号文件提出“城乡建设用地增减挂钩”的概念时，是针对加强乡村建设规划的。其本意是制定规划的指导思想、是长期目标。现在把它作为一项具体政策，有些重大问题就必须研究。

第一，“城乡建设用地增减挂钩”的本质是农村土地整理。而现行法律对农村土地整理已有明确的规定。土地管理法第41条规定：国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合治理，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。地方各级人民政府应当采取措施，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地。显然，农村土地整理或整治的目的是“提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境”，决不是为了增加建设用地。

第二，农村土地整理后新增加的耕地与建设用地是什么关系，国家的法规也有明确规定。国务院颁布的土地管理法实施条例第18条规定：地方各级人民政府应当采取措施，按照土地利用规划推进土地整理。土地整理新增耕地面积不能直接作为建设用地的指标，只能将其中60%用作折抵建设占用耕地的补偿指标。现在很多地方的“增减挂钩”与现行法律法规有冲突，因此国务院才把它定位为“试点”。

第三，有人说现在农村闲置的建设用地很多，城镇建设缺地、农村建设缺钱，调剂一下、各得其所不好吗？其实这在国家的法规中也已有规定。土地管理法实施条例18条规定：土地整理所需费用，按照谁受益谁负担的原则，由农村集体组织和土地使用者共同承担。实际上，现在开展“增减挂钩”、“地票”试验的地方也是这么做的，一些地方的农村也是通过这个办法获得资金、开展新农村建设的。

现在的关键问题是，农村土地整理后的新增耕地只能以60%的系数来折抵建设占用耕地的补偿指标，不能直接置换为新增建设用地。到底是要修改法律法规，还是要规范“增减挂钩”的行为？

当前的建设用地指标满足不了需求，这是事实。但在土地利用和管理这种社会成本极高、用了以后就难以改变的重大问题上，我不赞成在明显涉法的土地问题上如此大规模地搞“变通”，而应当采取更为严谨的态度，通过规范的途径解决。当然，经国务院批准为改革试验区的地方，仍应按批准的改革项目进行先行先试，但试验只能在批准的范围内进行。

土地管理的核心是按规划实行用途管制，在我国还有年度利用计划控制，这是宏观调控的需要，因为在我国现阶段土地是重要的宏观调控闸门。土地的用途管制，就是不管是谁的土地，都必须按规划实行用途管制。“小产权房”不合法，不在于它的土地是农村集体所有，而在于它不符合规划。农民宅基地和住房只能在本集体组织的成员之间买卖，不是不承认它的用益物权，而在于它是农村集体组织的成员权。日本农村的土地允许在自然人之间自由买卖，但要通过市町村农业委员会的审查，对不具备从事农业条件的人，不会允许他购买农地；而不在当地从事农业，也就不会允许他在当地购买农房，2009年修订的日本农地法规定，违法改变农地用途，将处300万日元罚金和判刑3年，如不在规定时间内恢复土地原貌，将加倍惩罚。我国台湾省2000年修订土地法后，虽允许非农民的自然人购买农地，但规定购买后只能用于耕作，不得在购买的农地上建设房屋。2011年10月台湾发生的“苏嘉全豪华农舍案”，最后不得不以苏嘉全捐出土地和房屋用作公益才告了结，反映出台湾省对非农民到农村买地建房的限制之严格。农村建设用地只能由农民自用，日本和我国台湾省对此的主要考虑是，因为村庄在农村社会治理结构中具有特殊性，因此严格限制外部人员的进入。对我们来说，则除了有村庄这个特殊因素之外，更还有农村集体经济组织这个特殊因素，因此在农村集体建设用地的使用范围问题上，就需要更加严谨，否则不仅会影响农村的经济关系，还会影响到农村的社会乃至政治关系。