高培勇：2013 积极财政政策“路线图”

积极财政政策的主战场：“营改增”

作为积极财政政策的主要载体，有关结构性减税的推进路线和具体安排在2013年的宏观经济政策格局中备受关注。

推进结构性减税，可以有多种选择。比如，现行税制体系中的18种税似乎都可以作为减税的对象，统统砍上一刀。但是，将现行税制体系格局与“十二五”税制改革规划相对接就会发现，减间接税而非直接税，减收入所占份额较大的主要间接税，应该是推进结构性减税的重点。因此，2012年的中央经济工作会议在论及结构性减税时提出，“要结合税制改革完善结构性减税政策。”

进一步说，在现行税制体系中，收入所占份额较大、可称为主要间接税的，分别是增值税、营业税和消费税。2011年，这3个税种占全部税收收入的份额分别为41.1%、15.25%、8.79%。其中，增值税最适宜作为结构性减税的主要对象。其一，根据“十二五”税制改革规划，营业税的前途已经锁定为改征增值税，营业税终归要被增值税“吃掉”。其二，消费税的基本征税对象是奢侈品和与能源、资源消耗有关的商品。消费税的任何减少，都牵涉到国家的收入分配政策和节能减排政策，历来难以达成共识，不能不格外谨慎。其三，增值税块头儿最大，系当前我国第一大税种。它的任何变动，哪怕是轻微的变动，都会显著影响税收收入全局，其减税效应可能最大。故而，以减少增值税为主，显然是实施结构性减税的正确选择。

目前正在上海等地试行的“营改增”方案，本身就是一项涉及规模最大、影响范围最广的结构性减税举措，为削减增值税税负搭建了一个很好的平台。其一，随着营业税改征增值税，因营业税无抵扣而导致的重复征税现象，将会通过相关行业纳入增值税覆盖范围而趋于减少，从而使其税负水平得以减轻。其二，随着营业税改征增值税，因增值税转型改革而带来的两税税负失衡矛盾（随着增值税税负下降，营业税税负相对上升），将会通过相关行业纳入增值税覆盖范围而趋于缓解，从而使相关行业的税负水平减轻。其三，随着营业税改征增值税并新增两档较低税率，增值税的平均税率水平以及整体税负水平将趋于下降。

上海一年来的“营改增”试点情况表明，它所带来的减税效应大大超过预期水平。鉴于“营改增”的试点范围已经扩大至北京、江苏、安徽、福建、广东、天津、浙江、湖北等多个省市，更鉴于“营改增”最终不仅要推广至全国所有地区，而且要覆盖所有服务业领域，即使保守估算，它所带来的减税规模也将达到数千亿元。

积极财政政策以结构性减税为主要载体并以增值税为主要减税对象，其基本操作路径可以有两种选择：第一，加快扩大“营改增”试点范围。“营改增”试点的地区范围越大、涉及的产业领域越多，结构性减税的规模效应也就越大。第二，在“扩围”的同时，相应调低增值税标准税率。将原来基于制造业运行特点而设计的增值税税制覆盖至服务业，一方面应考虑服务业的运行特点并作适应性调整，另一方面应统筹考虑制造业和服务业税制问题，确定一致的制度安排。兼容两个产业的需要并着眼于长远，在“扩围”的同时还须酌情着手“降率”——从整体上降低增值税的标准税率，使平均税负水平实质性下降。

（作者为中国社会科学院学部委员、财经战略研究院院长）