三、“单轨制”与就业政策的顶层设计

“多轨制”的就业政策除了对不同群体的就业给予不同的政策倾斜外，还会导致有关就业政策的“碎片化”和“复杂化”。因此，“多轨制”的就业政策体系，实际上还是依靠行政主导分配就业，而非基于市场配置和有限政府的理念为就业创造良好的环境。显然，这样的政策体系需要重设。

与“多轨制”政策体系不同，“单轨制”的就业政策，就是尽可能基于市场配置和有限政府的价值选择，以普遍一致的原则来推进就业政策的顶层设计。劳动力在市场上就业，一些人有各种优势，一些人处于弱势地位。无论是下岗工人、大学生，还是农民工、残疾人，尽管每个群体在劳动力市场面临的问题各不相同，但同样都处于弱势地位，就需要根据就业的属性，给予同等的政策关怀和就业服务。这些普遍性的原则包括人的劳动自由，机会平等，消除歧视，持续改进服务等。

从劳动自由出发，“单轨制”的就业政策，应立足于打破劳动力市场的城乡二元分割的体制，打破身份制的限制，以增进劳动者的自由。阿马蒂亚?森对劳动自由的理解，特别强调“不能只着眼于市场效率，人的自由才是更重要的角度。”大学生进入政府机关和国有企事业单位就业，能获得“干部”身份，相反，进入民营企业工作的各类人才，往往缺乏社会地位，没有什么所谓的干部身份。农民工在城市就业，由于身份的限制和政策障碍，个人和家庭都无法融入城市，分享城市的发展成果。因此，打破城乡二元分割体制，取消干部身份体制，就能释放足够的劳动力市场，而无需分门别类在弱势群体中制造新的不公。

从机会平等和消除歧视出发，“单轨制”的就业政策应立足于消除弱势群体和强势群体的机会不平等，让每个劳动者有平等的机会，受到同等的关注。从整体上看，大学生就业在获得政府的注意力分配方面，已经明显多于下岗职工和农民工等群体。即使以大学生群体为例，在求职的过程中，往往会面临“关系”等机会不公，男女之间也会面临性别歧视，外地户籍与本地户籍之间还会有地域歧视。甚至美貌、身高等都会成为歧视性选择的潜在或明确的标准等。同是大学生，还存在应届和往届的歧视，往往只重视应届毕业生，而忽视往届毕业待业者的诉求。同样，专门为下岗职工设计的支持就业的政策，如要求商业银行贷款或小额信贷扶持，在一定程度上干扰了资本市场和劳动力市场的空间和运作机制，可能起到了减少就业机会的负面作用。因此，消除对弱势群体的歧视性政策规定，而非通过政策叠加，制造新的歧视，才能避免就业政策体系复杂化和无效性。

从持续改进服务出发，“单轨制”的就业政策需要政府尽可能减少对各种就业形式的干预，减少企业的税费，以繁荣劳动力市场。从就业问题的属性看，作为个人的就业问题和作为社会的就业问题在很大程度上是政府的问题。一方面，政府对各种就业形式的干预过多，从流动摊贩，到雇员的最低工资，政府的禁止性和限制性规范都很多。另一方面，政府对吸纳社会就业主体力量的中小企业收取的税费过多，不利于扩大投资市场和劳动力市场的空间。此外，从服务的角度看，无论是就业服务的质量，还是就业服务的结构，都存在很大不足。不仅信息服务、培训服务、创业服务等远远不够；而且对农民工群体的服务、对残疾人的服务也要远远低于大学生和下岗工人等。

四、超越就业政策：政府的未来选择

我国作为人力资源大国，每个人的就业始终处于发展的首要位置。就业问题是一个结构性的体制问题[2]，与政府的选择密切相关。这些选择包括产业结构优先发展服务业还是大型工业，所有制结构中是鼓励和扶持民营经济发展还是一如既往的让国有企业主导和独大，在劳动力市场上，到底是政府直接创造就业还是提供良好的就业服务，这些选择，不仅关系到就业问题能否有效解决，也关系到中国社会经济未来的增长空间。

在产业结构选择上，应该优先发展能够吸纳大规模社会就业的服务业。工业特别是大型工业主要是资本密集型的，无法吸纳大量的社会就业。我们将就业视为民生之本，就应该选择就业优先型的产业结构，大力发展服务业。服务业吸纳就业的作用十分突出，以城市基层草根性服务为例，如社区家居服务、社区便民服务、社区管理服务和社区公益服务都解决了大量的社会就业[3]。政府对流动小摊贩、个体和家庭型的经营等，应该从禁止和干预转向鼓励和扶持，为拓展劳动力市场的空间。

在所有制结构上，应该积极鼓励和扶持民营经济的发展，为解决社会就业创造经济基础。国有企业一度是容纳社会就业的主导领地，但结果“能进不能出”的僵化用人体制导致低效率和缺乏竞争优势。相反，民营企业逐步替代国有企业成为了吸纳社会就业的主要平台。江苏、浙江和广东等民营经济发达的省份，往往成为劳动力流入地，成为提供就业机会最多的地区。因此，政府需要改善积极投资环境，减轻中小企业和微型企业的税费负担，减少审批和管理环节，为中小企业、个体户、微型企业发展创造宽松的成长空间。

在就业服务方面，政府应致力于提供良好的信息和培训指导等服务，降低“搜寻成本”，而不是立足于创造就业岗位。2010年诺贝尔经济学奖得主彼得?戴蒙德发现“搜寻成本”可以解释市场上总有部分人找不到工作，也总有部分企业的岗位招聘不到人员，即失业与岗位空缺并存的现象。他们的智慧对于政府的启发在于，政府应该致力于提供良好的就业信息服务，进行相关的就业培训和指导，以更好地实现职位与劳动者的匹配，促进就业。

总之，就业政策的设计，应该基于有限政府的理念，旨在促进每个人在劳动力市场中机会的公平和劳动的自由，而非基于行政配置的不同群体的差别性的政策待遇，即就业政策实现从“多轨制”向“单轨制”的转型。同时，就业问题是一个结构性的体制问题，就业导向的政策选择，政府需要提供基础性的支持，发展服务业和民营经济，以扩大投资市场和劳动力市场的空间，并提高其质量，根据市场提供职业培训，提高劳动者的再就业能力。

参考文献

[1]阿马蒂亚·森.以自由看待发展[M].北京：中国人民大学出版社，2002年.

[2]高尚全.加强改革顶层设计.改革内参[J]，2011(13).

[3]任远.转型期就业：城市社区就业状况与社会政策分析[M].上海：复旦大学出版社，2007:41.

来源：《行政管理改革》2012年第11期