為持之以恆推進全面從嚴治黨提供有力制度保障

治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必依法度。制度帶有根本性、全局性、穩定性、長期性，制度治黨、依規治黨是新時代黨的自我革命的基本方式，是全面從嚴治黨的長遠之策、根本之策。習近平總書記在二十屆中央政治局第十五次集體學習時強調：“要深化黨內法規制度建設改革，做好頂層設計、查漏補缺、提質增效文章。要面向實踐需要，尊重基層首創精神，及時將好經驗好做法上升為制度，使制度更加切合實際。要強化制度治黨、依規治黨的高度自覺，著力提高制度執行力，推動全面從嚴治黨在法規制度軌道上向縱深發展。”黨的二十屆五中全會審議通過的《中共中央關於持之以恆推進全面從嚴治黨若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），在第八部分對堅持制度治黨、依規治黨作出系統完整部署，圍繞完善黨內法規制度體系、增強制度執行力、大力破除潛規則擘畫制度建設藍圖，為新征程上持續推進制度治黨、依規治黨提供了根本政策依據。深刻把握這一重大部署，重在厘清“制度”范疇邊界，把握黨規與國法的有機統一關系，聚焦黨章和憲法是根本遵循、緊盯“一把手”這個重中之重，持續把制度優勢轉化為管黨治黨、治國理政的強大治理效能，以健全的制度規范體系保障全面從嚴治黨常態長效，為中國式現代化筑牢堅實政治保障。

全面從嚴治黨，既要靠思想凝心鑄魂，更要靠制度固本培元

2016年12月，習近平總書記就加強黨內法規制度建設作出重要指示深刻指出，“加強黨內法規制度建設是全面從嚴治黨的長遠之策、根本之策”。全會立足持之以恆推進全面從嚴治黨、健全全面從嚴治黨體系的戰略全局，專門設置板塊集中闡述堅持制度治黨、依規治黨，標志著我們黨對管黨治黨規律、自我革命規律的認識提升到新高度。《決定》構建起“立制”“執規”“破弊”三位一體的工作框架，從完善黨內法規制度體系、增強制度執行力、大力破除潛規則三個層面形成閉環制度性安排，構成當前和今后一個時期推進制度治黨、依規治黨的綱領性遵循。

完善黨內法規制度體系，是制度治黨的前提基礎。制度治黨首先要有良規善制，實現系統完備、科學規范、運行有效。《決定》堅持目標導向、問題導向、實踐導向相統一，堅持與時俱進推進黨內法規的立改廢釋，補齊黨的政治建設、組織建設、作風建設、紀律建設、反腐敗斗爭領域制度短板，打通不同層級、不同領域黨內法規之間銜接堵點，推動形成以黨章為根本、以配套法規為支撐、覆蓋黨的建設各方面全過程的黨內法規制度體系。黨內法規體系建設堅持系統觀念，統籌實體性規范、程序性規范、保障性規范，把民主集中制這一黨的根本組織原則和領導制度轉化為各項可操作、可核查的制度安排，把全面從嚴治黨實踐中成熟的經驗做法固化為剛性制度規則，實現管黨治黨有章可循、有規可依。

增強制度執行力，是制度治黨的生命線。制度的生命力在於執行，如果制度空轉、法規懸置，再好的制度設計也只是一紙空文。一段時期以來，少數地方和單位存在重制度出台、輕落地執行，重上牆公示、輕監督問責的現象，制度“稻草人”問題消解了全面從嚴治黨成效。《決定》突出強化制度剛性約束，明確要求壓實各級黨組織執規主體責任，健全執規責任清單、督促檢查、考核評估、追責問責鏈條，推動各級黨組織和黨員、干部自覺尊崇制度、嚴格執行制度、堅決維護制度，做到制度面前人人平等、執行制度沒有例外。督促黨員、干部養成在制度軌道上用權辦事的習慣，杜絕選擇性執行、變通式落實、打折化執行，讓鐵規發力、禁令生威。

大力破除潛規則，是制度治黨必須攻克的深層難題。潛規則是明規則的對立物，是污染黨內政治生態的隱形病灶，往往藏身於議事決策、選人用人、政商交往、監督管理等環節，侵蝕正式制度權威，扭曲正常黨內關系，消解民主集中制效力。《決定》把破除潛規則納入制度治黨總體安排，堅持正本清源、激濁揚清，一方面持續完善正式制度，壓縮潛規則滋生蔓延空間﹔另一方面強化監督查處，對信奉潛規則、搞圈子文化、碼頭文化、人情大於制度等行為嚴肅糾治，推動明規則真正主導黨內政治生活，營造清清爽爽的同志關系、規規矩矩的上下級關系。

這三個方面相互支撐、一體推進，完善體系解決“有制可依”，強化執行解決“有制必依”，破除潛規則解決“祛弊正本”，共同構成全會部署制度治黨、依規治黨的完整邏輯框架，是習近平黨建思想中堅持制度治黨、依規治黨核心要義的具體化、制度化表達。

全面從嚴治黨重在治權，堅持制度治權、依規治權

全面從嚴治黨重在治權，是習近平黨建思想“十四個堅持”內涵要義的重要組成部分，貫通黨的偉大自我革命歷史邏輯與新時代全面從嚴治黨實踐邏輯。權力具有天然的擴張性，不受約束的權力必然滋生腐敗，這是馬克思主義政黨執政必須時刻警惕的重大風險。我們黨作為長期執政的馬克思主義政黨，掌握治國理政各項權力，推進全面從嚴治黨，根本目標就是管住權力、規范權力運行，確保公權力始終用來為人民謀幸福。

從理論邏輯看，馬克思主義政黨建黨學說的核心命題之一，就是探索執政條件下權力的制約監督路徑。中國共產黨百年治黨實踐，也是不斷探索依靠制度規范權力、防止權力異化的過程。革命年代，依靠制度規范黨內權力運行、防止獨斷專行﹔新中國成立后，持續探索黨在執政條件下權力監督機制﹔進入新時代，黨中央以前所未有的力度推進制度建設，形成一整套權力制約監督體系。制度治黨、依規治黨，就是把權力關進制度籠子的制度化表達，所有黨內法規、黨的各項制度，最終指向都是界定權力邊界、規范權力流程、監督權力行使、懲戒權力濫用。無論是議事決策制度、干部選拔任用制度、請示報告制度，還是監督執紀問責制度，落腳點都是治權。

從實踐邏輯看，全面從嚴治黨查處的各類違紀違法案件，根子大多是權力脫離制度約束。有的領導干部越權決策、違規審批﹔有的利用資源分配、項目審批、資金撥付權力搞利益輸送﹔有的搞個人專斷、以個人意志代替集體領導。這些問題表面看是干部作風問題、紀律問題，深層是權力運行制度約束失效。推進制度治權、依規治權，就是以制度劃定權力邊界，明確權力能干什麼、不能干什麼，權力運行遵循什麼程序，權力失范要承擔什麼責任，構建權力配置、權力行使、權力監督、權力追責全鏈條制度閉環。

准確把握制度治黨中“制度”的內涵外延，是理解制度治權的前提。按照全會精神，制度治黨語境下的“制度”，首要核心指向黨的建設領域各項制度，主體是黨內法規制度體系，包含黨章、准則、條例、規定、辦法、規則、細則等不同層級黨內法規，以及配套的規范性制度文件，專門規范黨內關系、黨組織運行、黨員和領導干部履職行為。從廣義維度看，這一制度體系向外延伸對接黨的十九屆四中全會《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》所確立的整套中國特色社會主義制度體系，涵蓋黨的領導制度體系、人民當家作主制度體系、中國特色社會主義法治體系、黨和國家監督體系等。黨內制度和國家制度有機銜接、雙向互動，黨內制度聚焦管黨治權，國家制度聚焦治國治權，黨作為執政黨，黨內權力規范會引領帶動國家公權力規范運行，黨內制度建設成果源源不斷轉化為國家治理制度效能，實現治黨與治國協同推進。

堅持依法治國和依規治黨有機統一，黨在憲法法律范圍內活動

依規治黨是管黨治黨基本方式，但依規治黨不能孤立於國家法治體系之外。第二次中央全面依法治國工作會議確立和豐富習近平法治思想核心要義，把“堅持依法治國和依規治黨有機統一”列為“第十二個堅持”事項，為統籌依規治黨與依法治國指明方向。結合全會精神，推進依規治黨，首要依據是黨內法規，同時必須牢牢錨定憲法法律底線，統籌紀與法、黨規與國法的關系，實現二者相輔相成、相互促進、相互保障。

依規治黨首先依靠黨內法規。黨是先進的馬克思主義政黨，對黨員的標准嚴於普通公民，紀嚴於法、紀在法前。黨內法規是黨的統一意志的制度化體現，專門調整黨內事務，規范黨組織活動、黨員義務、領導干部權力，明確政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律、生活紀律，對黨員、干部提出更高標准、更嚴要求。很多行為尚不構成違法，但已經觸碰黨規紅線，就要依規及時處置，抓早抓小、防微杜漸，防止小問題演變為違法犯罪。這是依規治黨獨特的功能優勢，也是我們黨自我淨化、自我糾偏的重要依托。

依規治黨不能脫離憲法和法律軌道。執政黨的權力屬於公權力范疇，公權力運行必須接受憲法法律約束。我國憲法明確規定，一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。中國共產黨是執政黨，同樣必須在憲法和法律范圍內活動，黨的各級組織、全體黨員、干部，沒有超越憲法法律的特殊身份，黨內決策、部署、活動，不得同憲法法律相抵觸。黨內法規制定本身也要符合憲法法律精神，建立黨規和國法銜接協調機制，做好紀法貫通、法法銜接，形成執紀執法聯動機制。

厘清二者關系，要防止兩種認識誤區。一種誤區是把依規治黨等同於依法治國，認為管黨治黨直接套用國家法律，弱化黨內法規特有功能，降低對黨員、干部的紀律標准﹔另一種誤區是把依規治黨和依法治國割裂對立，認為黨規是黨內“家法”，可以脫離國家憲法法律自行其是，滋生特權思想。正確的方向是堅持一體統籌，依規治黨深入黨心，依法治國才能深入民心﹔以黨內法規管住黨員、干部，引導黨員帶頭尊法學法守法用法、帶頭依法履職，以全面從嚴治黨引領保障全面依法治國，形成黨依據黨內法規管黨治黨、依據憲法法律治國理政的良性格局。

立足黨章和憲法的根本遵循，緊盯“一把手”這個重中之重

制度治黨、依規治黨要避免泛化推進、平均用力，必須找准著力點、抓住關鍵點。《決定》清晰指明兩大根本遵循和核心治理對象：治黨的根本依據立足於黨章和憲法﹔治黨的重點對象集中在各級“一把手”。“一把手”掌握一個地方、一個單位核心權力，權力最為集中，自由裁量空間大，最容易出現越權、專權、濫用權力問題，是權力監督的薄弱環節，也是制度治權的重中之重。《決定》專門設置制度條款，對“一把手”履職用權作出系統性治理約束，構建起從選拔准入、決策行權、層級監督、同級監督到執紀問責的完整制度鏈條，是堅持制度治黨、依規治黨聚焦“關鍵少數”的標志性成果。

黨章是管黨治黨總章程，憲法是治國安邦的總章程，二者共同構成制度治黨、依規治黨的根本遵循。黨章集中規定黨的性質宗旨、指導思想、組織原則、黨員權利義務、黨的組織制度、監督制度，所有黨內法規、黨的各項制度都源自黨章、服從黨章，制度治黨的一切安排都不能偏離黨章要求。民主集中制作為黨章確立的黨的根本組織原則，貫穿“一把手”約束規定始終，選拔“一把手”考察民主集中制素養、落實末位表態制、禁止一言堂家長制、強化班子同級監督，都是把黨章規定落到權力運行實處。憲法劃定公權力運行底線，明確權力來源於人民，領導干部行使權力必須接受人民監督，“一把手”無論黨內職權還是行政職權，都不得突破憲法設定的權力邊界。黨章管黨內之治，憲法管國家之治，依規治黨以黨章為根、以憲法為界，雙規並行、同向發力。

聚焦“一把手”開展制度治理，抓住了制度治權的主要矛盾。“一把手”在領導班子中居於核心地位，決策主導權、人事建議權、資源調配權高度集中，一旦制度約束失效，極易產生連鎖式、塌方式腐敗，污染一個地區、一個部門的政治生態。《決定》關於“一把手”的制度設計是一套閉環制度體系，在入口環節，選拔任用“一把手”注重考察貫徹執行民主集中制素養和能力，堅持選優配強班子﹔在決策環節，厘清職責權限，執行末位表態制，嚴禁書記專題會替代黨委常委會決策，立下“五個不得”剛性禁令，杜絕個人凌駕組織之上﹔在監督環節，建立下級“一把手”述職報告、上級監督談話、班子成員同級監督機制，打通自上而下監督和同級相互監督兩個渠道﹔在責任與懲治環節，壓實黨委、紀委監督報告責任，保持反腐敗高壓態勢，重點查處“一把手”腐敗、家族式腐敗、新型隱性腐敗，堅決破除特權幻想。

這套制度安排充分彰顯抓“關鍵少數”示范帶動“絕大多數”的治理思路。管住“一把手”，就是管住權力鏈條的頂端﹔“一把手”帶頭遵守制度、依規用權、發揚民主，就會形成“頭雁效應”，帶動整個領導班子、整個地區部門敬畏制度、執行制度。反之，如果“一把手”游離於制度之外，制度權威就會受到嚴重沖擊，制度治黨的整體成效就會大打折扣。推進制度治黨、依規治黨，就要把約束“一把手”的規定作為硬標尺，持續完善“一把手”權力清單、負面清單、監督清單，常態化開展制度執行監督檢查，對“一把手”違反民主集中制、搞個人專斷、違規用權的行為嚴肅追責問責，讓針對“一把手”的制度籠子真正收緊扎牢。同時，以管住“一把手”為牽引，延伸完善對領導班子成員、中層干部、重點崗位人員的權力監督制度，層層傳導壓力，推動制度治權覆蓋權力運行全鏈條。

新征程上持之以恆推進全面從嚴治黨，制度治黨、依規治黨是長遠之計、固本之策。《決定》關於制度治黨、依規治黨的部署，立足完善黨內法規體系、強化制度執行、破除潛規則，搭建起新時代依規管黨治黨的制度框架。制度優勢不會自動轉化為治理效能。各級黨組織要持續抓好全會精神學習貫徹，把制度建設擺在黨的建設突出位置，一手抓制度供給、補齊制度短板，一手抓制度執行、強化剛性約束，持續破除潛規則、維護明規則權威。引導廣大黨員、干部特別是各級“一把手”牢固樹立制度意識、規矩意識、法治意識，自覺習慣在制度約束下行使權力、開展工作。依靠制度化、規范化、常態化的自我革命，持續淨化黨內政治生態，不斷健全全面從嚴治黨體系，確保黨永葆先進性純潔性，始終成為中國式現代化事業的堅強領導核心，為強國建設、民族復興提供持久穩固的制度保障。

（作者系中國社會科學院學部委員，中國法學會副會長）